INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Regulaciones e Intervenciones del Estado
Nacional en el Empleo y el Mercado de Trabajo
durante los años noventa
Mayo del 2001
Coordinador de Proyecto
Norberto Zeller
Asistente Técnico
Darío Impala
AUTORIDADES
ÍNDICE
| Introducción |
9 |
| 1. Aspectos contextuales de la Reforma Laboral |
11 |
| 1.1.. Consideraciones conceptuales e históricas
1.2. Condicionantes Externos e Internos 1.2.A Cuestiones Económicas y Productivas |
15 |
| 1.2.B. Características del Mercado de Trabajo
2. La Reforma Laboral
|
19 |
| 2.1.. Principales objetivos de la política laboral |
34 |
| 2.2. La reforma del estado y económica en el aspecto laboral |
25 |
| 2.3. Políticas sectoriales o focales |
38 |
| 2.4.. La negociación política de la reforma laboral |
31 |
| 2.5.. Impactos de la reforma laboral |
48 |
| 2.6.. Impactos de la reforma laboral en la organización del Estado Nacional |
51 |
| Conclusiones |
53 |
| Epílogo |
73 |
| Bibliografía |
77 |
Figuras (Cuadros y Gráficos)
| Cuadros | |
| Cuadro 1. Variación promedio anual |
16 |
| Cuadro 2. PBG per cápita. Desocupación |
18 |
| Cuadro 3. Evolución de la brecha de ingresos. Aglomerados seleccionados 1990/1999 |
21 |
| Cuadro 4. Indigentes menores de 15 años en todo el país. Octubre de 1999, Gran Bs. As. |
22 |
| Cuadro 5. Argentina: Estudio porcentual de aportes y contribuciones. 1993 |
35 |
| Cuadro 6. Argentina: Estudios de costos con descuentos de aportes del 40%. 1995 |
36 |
| Cuadro 7. Costo Laboral. 1998 |
48 |
| Cuadro 8. Producto, ocupación y productividad en la industria (1985-1994) |
56 |
| Cuadro 9. Indicadores Básicos de Empleo. 1998 |
60 |
| Cuadro 10. Trabajo inseguro |
61 |
| Cuadro 11. Población económicamente activa, desocupados y ocupados |
62 |
| Cuadro 12. Como se distribuye la riqueza |
65 |
| Cuadro 13. Aportantes y Afiliados |
66 |
| Cuadro 14. Instituciones de seguridad social |
68 |
| Cuadro 15. Programas sociales de empleo |
70 |
| Cuadro 16. Prestaciones del seguro de desempleo |
71 |
| Gráficos | |
| Gráfico 1. El mercado laboral (1993-2000) |
23 |
| Gráfico 2. Evolución de la tasa de desocupación |
|
| Gráfico 3. Personal de la Administración Pública Nacional (1990-1995) |
28 |
| Gráfico 4. La productividad de la economía argentina (1980-1998) |
34 |
| Gráfico 5. Números de expedientes ingresados. Evolución de las causas laborales y comerciales. (1988-1999) |
49 |
| Gráfico 6. La negociación colectiva (1991-1999) |
50 |
| Gráfico 7. Variación de la producción y el empleo (1991-1999) |
56 |
| Gráfico 8. Se amplía la brecha (1993-1997) |
57 |
| Gráfico 9. Trabajo sin aportes (1994-1999) |
59 |
| Gráfico 10. Participación de los salarios en el PBI |
64 |
| Gráfico 11. Evolución de los afiliados al SIJP(sep.94-dic.98) |
67 |
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo pretende realizar un relevamiento de la política laboral implementada en Argentina durante la década de 1990 y contribuir a su estudio.
En esa década, se ha producido una profunda transformación del Estado reformulando su perfil y sus funciones. Asimismo, se han desarrollado una serie de políticas públicas específicas, sectoriales o focales, que han provocado importantes transformaciones en sus respectivos campos de acción.
La reforma económica y del Estado tuvo como complemento una trascendente reforma en el campo laboral. Se transformaron las tradicionales regulaciones estatales en materia de empleo, mercado de trabajo y en la regulación de los intereses de los actores involucrados.
La Política Laboral se trazó una serie de objetivos, explícitos o implícitos en las normas, que buscaron adecuar los contratos laborales a los nuevos procesos de trabajo, a la reducción de los costos laborales y a las transformaciones económicas en curso. En tanto las políticas sociales laborales tuvieron por objetivo atemperar los desequilibrios de la oferta de mano de obra en el mercado de trabajo.
Esta política surge en un contexto de crisis económica y estatal y es influida por la internacionalización de la economía y por los convenios con los organismos multilaterales (F.M.I. y B.M.).
A partir de 1.989, con la reforma económica y del Estado se plantean importantes capítulos en materia laboral que apuntan a resolver la crisis fiscal, a facilitar la desestatización de las actividades del Estado Nacional y a plantear desregulaciones en materia laboral.
Junto con la vigencia del Plan de Convertibilidad se fueron sancionando una serie de normas específicas que generaron nuevas formas de regulación e intervención en materia del empleo privado y público. Esto dio lugar también a una importante transformación de las agencias estatales en materia de contralor y administración.
La Reforma Laboral, si bien fue principalmente responsabilidad del Ministerio de Trabajo, involucró además a los Ministerios de Economía, de Salud y Acción Social, del Interior y a la Jefatura de Gabinete de Ministros. Ello se debió a que esta política transformó las distintas dimensiones relacionadas con el empleo y el mercado de trabajo. A modo de ejemplo podemos mencionar los contratos laborales, la seguridad social, la salud laboral, las migraciones y las relaciones entre los actores intervinientes.
Luego de una década se pueden observar una serie de efectos e impactos y analizar cuales objetivos planteados se han implementado con mayor o menor eficacia. La política laboral ha ido produciendo una serie de transformaciones de tipo estructural motivo por el cual el problema continúa siendo una materia central en la agenda política y un problema social de gran trascendencia.
El análisis del problema del empleo y del mercado de trabajo resulta de gran complejidad por las múltiples dimensiones que posee la cuestión y por los distintos enfoques posibles en su abordaje. Entre las dificultades metodológicas para el estudio de la cuestión podemos mencionar la disponibilidad de las estadísticas laborales y otras fuentes oficiales. En Argentina existe una gran discontinuidad en su elaboración.
Este estudio pretende enfocar a la política laboral en términos globales privilegiando sus antecedentes, factores condicionantes, objetivos o formulación e impactos y resultados en la población objetivo. Tiene un enfoque cualitativo y los datos cuantitativos que se presentan tienen un carácter ilustrativo y complementario al análisis.
El enfoque analítico-metodológico se basa en un trabajo anterior: ”Enfoque y Perspectivas en el Análisis de las Políticas Públicas”. INAP.” Año 2.000. Este marco conceptual propio del estudio de las políticas públicas se complementa con la incorporación de las dimensiones estructurales cuyos factores determinan a la cuestión laboral. Por ello la dimensión de la economía, del mercado de trabajo y de la Reforma del Estado se presentan como aspectos relevantes en el estudio.
Por otra parte los datos normativos en los que se basa el estudio se basan en el Trabajo: ”Principales Normas y Planes laborales formulados por el Estado Nacional durante los años noventa”. INAP. Año 1.999. Motivo por el cual las normas se mencionan en algunos de sus aspectos. De requerirlo el lector podrá remitirse al mencionado trabajo.
Este trabajo se realizó en el marco del Programa de Posgrado en Gestión y Control en las Políticas Públicas de FLACSO-INAP. Agradezco la evaluación y comentarios del Lic. Daniel Arroyo (FLACSO).
En los últimos años el impacto de estas transformaciones en materia del trabajo humano acrecienta su debate y la cuestión se transformó en un tema central de la agenda política, en la cuestión social y de la vida de las personas. De allí que su abordaje, estudio y discusión se acrecienta y adquiere cada vez mayor significación.
1. ASPECTOS CONTEXTUALES DE LA REFORMA LABORAL
1.1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES E HISTÓRICAS
Las políticas públicas denominadas focales o sectoriales, se dirigen a un campo de acción definido, pueden caracterizarse por ser producto de un profundo cambio estructural o por un proceso de cambio incremental. También, pueden formar parte de una estrategia general, es decir de un plan de gobierno, o ser producto de áreas gubernamentales o agencias estatales, que interrelacionan a diversos actores sociales con un cuerpo técnico-burocrático, con intereses vinculantes. También pueden presentarse como una combinatoria de ambas formas puras.
Si simplificamos en tres etapas al desarrollo de la política pública – formulación, implementación y resultados- consideramos importante estudiar a estas políticas, tanto en cada una de las fases mencionadas, como en la reconstrucción de su proceso completo para cada caso.
En nuestro estudio hemos privilegiado al campo de acción como unidad de análisis. En este caso, se trata de las políticas y planes dirigidas a impactar en el mercado de trabajo. Si bien, nuestra idea inicial fue describir a las políticas laborales y por lo tanto, a enfocar como unidad de análisis a las políticas formuladas por la agencia Ministerio de Trabajo, pudimos observar que, siendo estas las más numerosas y de gran importancia, también hubo otras políticas desarrolladas por otras agencias estatales, con alto impacto en las diversas dimensiones que constituyen la regulación del trabajo humano. Otro aspecto central, lo constituyen la crisis del Estado y las políticas vinculadas a la reforma del Estado y a la transformación económica, que a su vez sentaron los principales objetivos en la transformación del mercado de trabajo.
Otro factor a tener en cuenta, es que en las diversas dimensiones del mercado de trabajo intervienen los mismos actores sociales (sindicatos y empresarios) pero diferentes agencias estatales, como es el caso de Trabajo, Salud, Economía, Interior y Jefatura de Gabinete, entre otras.
En cuanto a las políticas Laborales, hay una serie de consideraciones metodológicas a tener en cuenta, entre las cuales destacamos:
- Los objetivos estratégicos de las políticas laborales están planteados en las primeras normas vinculadas a la Reforma del Estado, la Reforma Económica y la Deuda Pública. Podemos plantear que estas normas buscaron por una parte resolver la crisis y por otra parte sentaron los objetivos estratégicos de las posteriores políticas.
- El campo de acción abarca a las políticas, planes y programas de diversas áreas gubernamentales, como Trabajo, Economía, Jefatura de Gabinete, Interior, Educación y Salud, entre las principales. Incluso en la última década, diversas organizaciones gubernamentales se han disuelto, transferido y transformado. Además, han sido reorganizados en sus competencias y dependencia ministerial. Por otra parte, se han creado agencias gubernamentales nuevas.
- La profundidad de las transformaciones que generaron las políticas dirigidas al mercado de trabajo, requieren por sí mismas, un estudio particularizado. Ej.: obras sociales, sistema jubilatorio, de Riesgos de Trabajo, migratoria, etc.
- El conjunto de las políticas vinculadas al mercado de trabajo plantea una diversidad de aspectos para su abordaje o estudio. Las diversas dimensiones del mercado de trabajo, los aspectos estructurales relacionados con la demografía, la economía y los procesos de trabajo, la dimensión social relacionada con los actores y sus intereses, la dimensión política relacionada con los condicionantes externos e internos y la crisis como el punto de partida y factor condicionante, pueden ser en sí mismos campos de estudio de esta problemática.
- El Ministerio de Trabajo formuló una serie de políticas, planes y programas que significan una transformación cualitativa en las distintas dimensiones del mercado de trabajo (empleo, seguridad social, accidentes de trabajo, etc.).
- Este proceso abarca a un conjunto de Leyes, Decretos, reglamentaciones, planes y programas que se formularon e implementaron en distintas etapas de conducción política (seis ministros de Trabajo).
- Estas políticas están influidas por un complejo proceso en el cual intervienen actores sociales con intereses contradictorios e incluso antagónicos. Podemos plantear que los principales actores son los políticos, los gremialistas y los empresarios. Pero también, estos se pueden categorizar entre actores externos o internacionales e internos.
- Por otra parte, el trabajo es una categoría económica, social y de la persona. El conjunto de dimensiones, variables y categorías con las que puede ser abordado el estudio del trabajo humano, abarca una complejidad tal, que cada uno de esos aspectos, puede ser objeto de estudio.
El estudio de las políticas públicas presenta también una serie de consideraciones metodológicas para su enfoque y abordaje. Un aspecto se vincula a su abordaje o camino de reconstrucción. Simplificando, podemos por un lado reconstruir los objetivos, el campo de acción y sus efectos en la población objetivo. Por otra parte, se puede plantear su reconstrucción, a partir del proceso de formulación, implementación, impactos o resultados. Otro punto de partida, puede ser la agencia gubernamental específica como responsable o competente de las políticas públicas focales llevadas a cabo.
En este tipo de análisis además, presentan una serie de limitaciones en cuando a las fuentes de estudio. Los datos cualitativos y cuantitativos necesarios para la reconstrucción de éstas políticas presentan distintas dificultades. Podemos mencionar que en esta década hay dos grandes etapas. En una primer etapa, la crisis del Estado (entre otros factores) permite observar que en las distintas áreas del Estado, la información y el tratamiento de los datos se encontraba en serias dificultades y por lo tanto, existe un elevado nivel de falta de información en numerosos aspectos. Por lo tanto, es muy difícil hallar información, en especial en el periodo anterior a 1993, sobre diversas cuestiones como las relacionadas, por ejemplo, con el empleo en las empresas públicas y en las diversas áreas gubernamentales, de datos presupuestarios, con relación a metas y resultados e impactos de las políticas y de los otros servicios estadísticos del Estado Nacional y de las otras jurisdicciones. En una segunda etapa, es posible observar que aparecen fuentes nuevas, como el presupuesto nacional, los datos proporcionados por la Secretaría de Programación Económica, el Ministerio de Trabajo y de otras áreas gubernamentales. En estos casos también se observa un proceso contradictorio, en donde se generan sistemas de información que luego se discontinúan, como es el caso del Boletín de Coyuntura Laboral. Entre las fuentes de mayor continuidad y permanencia, podemos mencionar al Boletín Oficial y al INDEC.
Breves Antecedentes Históricos
En una primer fase histórica, desde 1860 hasta la segunda Guerra Mundial, el Estado privilegió una regulación de la política laboral, vinculada al orden social. Cabe aclarar que el radicalismo, en ese interregno, favoreció a gremios vinculados a los sectores medios, con instituciones de seguridad social (bancarios, empleo público). El conflicto laboral era una cuestión relacionada al orden público y las divergencias entre patronos y trabajadores una cuestión de orden privado. El sector conservador implementó una política vinculada a la represión. En tanto, el radicalismo implementó una política paternalista y más conciliadora, en especial con los trabajadores vinculados a los sectores medios. En la década del 30, en plena crisis mundial se crea la Dirección Nacional del Trabajo.
La segunda fase se desarrolla en la década del cuarenta. Se observa un cambio cualitativo, caracterizado por una regulación estatal dirigida a promover el desarrollo económico, basado en la sustitución de importaciones y desde la perspectiva del proceso de trabajo, a la implementación de la organización taylorista. Se implementó además, una elevada participación de los trabajadores en el ingreso nacional y se promocionó la articulación de las organizaciones sindicales con el Estado. En esta etapa, se creó el Ministerio de Trabajo, se extendió el sistema de seguridad social, basado en el principio de solidaridad administrado por el Estado, se reguló la higiene y la seguridad laboral, el sistema de contrato de trabajo, de las convenciones colectivas de trabajo y la regulación de las organizaciones sindicales. Además, se creó la justicia en el fuero laboral y se promovió la policía del trabajo.
Una tercera etapa está relacionada con la crisis política y las intervenciones militares, en las décadas del 60 y del 70. Se limitó la actividad gremial, el sistema de negociaciones colectivas y se congeló la negociación laboral, entre otras cuestiones importantes. Las intervenciones militares a los gremios dieron lugar a una serie de quebrantos financieros que el Estado reconoció a principios de los años 90 y que en la actualidad se continúan pagando.
La crisis del modelo de sustitución de importaciones, del proceso de trabajo y del Estado Burocrático-Autoritario, dieron lugar a cambios estructurales en el mercado de trabajo y a las regulaciones estatales en el campo del trabajo humano. A partir de esta situación, comienza una cuarta fase caracterizada por la crisis económica y del Estado y por el proceso de democratización política, que comienza en 1984.
Crisis del Estado, de la economía y del mercado de trabajo. 1975 a 1990
La crisis del Estado permitió observar una serie de hechos, aún no suficientemente estudiados. Destacamos desde la perspectiva laboral, entre otras cuestiones, la crisis del sistema previsional, la crisis de los seguros vinculados a los accidentes de trabajo, la congelación de las negociaciones colectivas desde 1975 hasta mediados de los años 90, la ineficacia de los controles por parte de la policía laboral, de la información vinculada a las estadísticas laborales, a la problemática de los juicios laborales, la calidad de los servicios de las obras sociales y las deudas del Estado con las entidades sindicales intervenidas por los gobiernos militares.
La crisis del modelo de sustitución de importaciones y del mercado de trabajo dieron lugar a una serie de fenómenos de gran influencia en la década del 90. Podemos destacar entre otros aspectos, la enorme proporción del trabajo no registrado y al subempleo, la terciarización del trabajo observado en los 70 y 80 (Monza 1.992), la cuestión de la baja participación del salario en el ingreso nacional originada a partir de 1976, a una relativa baja tasa de actividad (alrededor del 42 %), a la cuestión de la inserción en el mercado de trabajo por parte de diversos subgrupos demográficos (jóvenes, jefas de hogar, mayores de 45 años, etc.). Se observa desde 1970 una merma constante en el empleo industrial y una mayor proporción del empleo en el sector terciario. En este último caso, esto se vincula, en parte, a actividades tradicionales o ligadas a la terciarización, lo cual explica la muy elevada participación de los autónomos en la población económicamente activa.
Desde la perspectiva de las entidades gremiales, se observa una merma de las afiliaciones en diversos sindicatos, una errática relación entre el Estado y los sindicatos, la crisis de las obras sociales y las dificultades para activar las negociaciones colectivas. Además, desde 1984, se observa una constante disminución de la participación de los representantes gremiales en el poder político.
Durante la primer etapa del proceso de democratización del Estado se observó un intento político por limitar el poder político-corporativo del sindicalismo, el cual culminó a fines de los 80, paradójicamente, con la conducción por parte de los gremios del Ministerio de Trabajo.
Un importante resultado de este proceso fue la sanción de la Ley de Asociaciones Sindicales, en 1988, que entre otras cuestiones relevantes, mantiene la negociación de los convenios colectivos de trabajo bajo la administración de los sindicatos con personería gremial. Este hecho es históricamente importante por cuanto una parte significativa de las reformas posteriores se implementan y se aplican en sus aspectos parciales bajo la égida y predominio de esta norma.
1..2. CONDICIONANTES EXTERNOS E INTERNOS
En la década del 90 se implementan procesos de alto impacto estructural en el mercado de trabajo. Ellos son, la reconversión de las actividades económicas, la aparición de nuevos procesos de trabajo, la Reforma del Estado y el consiguiente cambio en las políticas laborales. Estos procesos en sus objetivos centrales han contado con el acuerdo de los organismos internacionales. Se destacan los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional, los acuerdos parciales con el Banco Mundial y el acuerdo con la Organización Mundial del Comercio.
a) los condicionantes externos
Los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional durante esta década han mantenido el objetivo de reformar la política laboral. Entre ellos se destacan la reforma de la seguridad social, la de obras sociales, de accidentes de trabajo y la baja del costo de los despidos.
El Banco Mundial (BIRF), por su parte ha financiado programas relacionados con las reformas parciales y a los efectos sociales del proceso de reconversión productiva (obras sociales, planes sociales de empleo, reformas organizacionales, etc.)
Observamos así, que los acuerdos con los organismos multilaterales han constituido y constituyen una condicionante externo central en el desarrollo de la política laboral. Desde 1991 a la fecha, la Argentina ha mantenido una serie de acuerdos con el FMI, salvo en el interregno fines de 1994 a mediados de 1995, que mantienen postulados vinculados a la reforma laboral. El actual acuerdo plantea la implementación de un nuevo sistema de despidos y la eliminación de los estatutos gremiales especiales (periodistas, viajantes, etc.).
Los acuerdos con los organismos multilaterales tuvieron un efecto contradictorio. Si bien facilitaron el ajuste y la reconversión económica, la presión sobre los cambios en las políticas laborales tuvieron un resultado heterogéneo.
Facilitaron la disminución de algunos costos laborales, la eliminación de las obras sociales tripartitas, la reforma de las políticas relacionadas con la seguridad social y del régimen de accidentes de trabajo. Pero las entidades sindicales lograron mantener la centralidad de la negociación colectiva, la existencia de un sistema previsional mixto, y la propiedad en la administración sindical de las obras sociales.
b) cambios estructurales internos
Entre los condicionantes estructurales internos, destacamos a la política económica, la reconversión productiva de las empresas, a los nuevos procesos de trabajo y a las políticas laborales. Además, como se señaló, a la crisis del Estado y del mercado de trabajo y de sus organizaciones sindicales.
La política económica se caracterizó, entre otros aspectos, por la privatización de las empresas públicas, la apertura del comercio exterior, la desregulación de los distintos mercados, por el Plan de Convertibilidad, que entre otras consecuencias, implica la desindexación de algunos precios, por la renegociación de las deudas interna y externa y por la permanente reestructuración de las empresas.
La reconversión productiva provocó cambios estructurales, que dieron lugar a una serie de procesos económicos, con alto impacto en el campo laboral. Entre otros, destacamos los impactos en el comercio exterior, en el funcionamiento de los mercados, en la reconversión de las empresas, en la reconversión de las ex empresas públicas, en el predominio de la inversión externa, en procesos de concentración de capital en algunas actividades económicas, en la aparición de nuevas actividades, en la adecuación a normas técnicas internacionales, a la búsqueda constante de la productividad y a la incorporación de nuevas tecnologías.
En cuanto a los procesos de trabajo, se observa que las empresas comienzan a introducir cambios vinculados a los modelos de flexibilidad laboral y al toyotismo. Estos modelos se implementan en forma parcial y combinada, tal como se observa en los convenios en vigencia en algunas de las nuevas empresas (Toyota, Fiat.) Entre otros aspectos, se implementan cambios vinculados al trabajo polifuncional y polimodal, el trabajo en equipo, a la flexibilidad del tiempo de trabajo con relación al proceso productivo y a la relación salario y productividad.
La situación de las economías regionales muestra en términos históricos, grandes diferencias en cuanto a sus características en la actividad económica, las características poblacionales y las particularidades de sus mercados regionales.
La Reforma del Estado dio lugar a un cambio trascendente en la política laboral del empleo público, a la reducción del empleo en el Estado Central, en particular al relacionado con las ex empresas públicas, a diversas reformas en el empleo público y sus sistemas de carrera y al cambio en los convenios colectivos de las ex empresas públicas.
Un aspecto importante de esta reforma estatal se relaciona con sus impactos en las economías regionales y las provincias tendiendo a modificar aspectos vinculados a la actividad productiva, el empleo, los ingresos salariales y a modificar el sistema de ingresos y gastos del Estado Nacional con relación al resto de las jurisdicciones. Así, hubo importantes centros urbanos afectados por la privatización o cierre de actividades productivas estatales y provincias que debieron asumir nuevos gastos con las transferencias de servicios sociales. Además existieron reformas impositivas que afectaron la relación de los ingresos entre la Nación, las provincias y los municipios. También las provincias iniciaron procesos de reforma desafectando actividades productivas y ajustando sus estructuras administrativas. En este proceso la mayor parte de las provincias con menor presupuesto transfirió sus sistemas previsionales al Estado Nacional. En tanto, los municipios tuvieron que atender los aspectos sociales derivados de estas reformas y de las crisis regionales.
Algunos de los efectos de la reforma estatal fueron:
El Estado Nacional y las provincias realizaron un proceso de reforma que implicó la privatización de actividades económicas, el cierre de organismos, la descentralización de actividades y las reformas administrativas.
En Argentina uno de los efectos de los gobiernos militares fue la estigmatización del empleo público como valor social del servicio público. Hasta el momento el proceso de democratización no logró reconstruir este valor entre los agentes estatales. Lo cual expresa un predominio de la lógica de ajuste estatal por sobre una lógica de democratización y modernización de estatal.
El Estado Nacional inició a principios de los años noventa un ajuste basado en los despidos del personal estatal, la privatización de las empresas, los cierres de organismos y las transferencias a provincias del personal docente, de salud y otros. Disminuyó los cargos permanentes de la estructura de personal y en cambio las provincias vieron aumentar sus planteles. Además el Estado Nacional comenzó a promover nuevas formas de contratación laboral basadas en formas flexibles de empleo.
La nueva concepción del empleo público busca asimilar la lógica del empleo privado y desconoce el concepto de «servidor público». Es decir que la lógica de mercado basada en el intercambio de la prestación del factor trabajo a cambio del salario tiende a prevalecer por sobre la lógica del servidor público. Este concepto de servidor público se relaciona con un trabajo que no genera productos en un sentido mercantil. Esos productos o resultados se relacionan con un concepto político que es el del «interés general», por lo tanto, se trata de un trabajo con obligaciones y deberes relacionados con la idea de la «carga pública» y en contrapartida con cierta concepción de «prestigio social». En este sentido por ejemplo la estabilidad laboral se relaciona con la idea de la legalidad de los procesos y procedimientos administrativos en la gestión pública. Como ejemplos se pueden mencionar el antiguo valor comunitario que se asignaba al maestro, al cartero, al policía o al bombero. Las formas flexibles de contratación y la tendencia a la menor estabilidad laboral tienden a reducir conceptualmente al empleo público sólo al intercambio de trabajo por salario.
El empleo público tendió a incorporar aspectos relacionados con los nuevos procesos de trabajo. El Estado tendió a sustituir el empleo permanente por el empleo basado en la flexibilidad contractual. Los sistemas de retiros, de riesgos de trabajo y de obras sociales se equipararon con el sector privado. El primer convenio colectivo aún no superó el acuerdo marco.
En la actualidad es importante preguntarse en que medida la distribución del gasto del Estado Nacional en las jurisdicciones provinciales tiende a mantener o a agravar la desigual generación de riqueza en las regiones y provincias.
1.2. A. CUESTIONES ECONÓMICAS Y PRODUCTIVAS
Como se observa en la Figura 1 mientras, en la década de los ochenta el crecimiento del PBI es negativo, durante los años noventa aumenta significativamente. En cambio, el PBI per Cápita aumenta en menor medida. Entre otras consideraciones podemos plantear que el crecimiento del producto no alcanzó para compensar el constante crecimiento de la población. En materia del empleo el cuadro muestra, que en los ochenta la productividad laboral global fue más negativa que el producto y que durante los noventa fue positiva y aumentó en forma relevante. Lo llamativo es que mientras en los noventa el producto y la productividad laboral crecen significativamente, el desempleo abierto se duplica (promedios).
Figura 1. Variación promedio anual, salvo indicación en contrario
|
1981 – 1990 |
1991 – 1998 |
||
|
Var. Prom. |
Var. Prom. |
Var. Acum. |
|
| Producto bruto interno |
-1,1 |
5,8 |
57,0 |
| PBI per cápita |
-2,4 |
4,5 |
42,7 |
| Consumo |
-1,0 |
5,9 |
58,2 |
| Inversión |
-7,8 |
13,5 |
175,4 |
| En % del PBI |
18,8 |
18,7 |
—– |
| Absorción doméstica (consumo + inversión) |
-2,3 |
7,3 |
75,7 |
| Inflación minorista (dic/dic) |
451,1 |
13,9 |
183,3 |
| Productividad laboral global |
-2,7 |
3,5 |
31,7 |
| Exportaciones de bienes y servicios reales |
5,1 |
9,4 |
105,9 |
| Agregado bimonetario amplio – M3 (1) / PBI (%) |
10,4 |
23,4 |
436,8 |
| Depósitos (dic/dic) |
-8,7 |
31,8 |
813,2 |
| Crédito al sector privado (dic/dic) |
-3,8 |
24,5 |
475,5 |
| Tasa de desempleo (% de la PEA) |
5,9 |
11,6 (*) |
5,4 (**) |
(1) Billetes y monedas en poder de particulares + depósitos en moneda local y extranjera
(*) Promedio de las tasas de desempleo anuales. (**) Crecimiento en puntos porcentuales de la tasa de desempleo
Fuente: M. A. Broda. La Nación 1/10/99
Como puede observarse, existen grandes diferencias en cuanto al producto bruto geográfico per cápita entre las distintas provincias argentinas. La región pampeana muestra los mayores niveles de ingreso junto con la región patagónica. En este último caso hay que aclarar que el número de sus habitantes es de los más bajos del país. También es interesante observar que hay una correspondencia entre el nivel del ingreso y la tasa de desocupación. A mayor nivel de ingreso la tasa de desocupación tiende a ser menor. En este caso, cabe destacar el caso de la Capital Federal con ingresos similares al de los países centrales y duplicando el ingreso promedio nacional. (Figura 2)
Figura 2. Producto Bruto Geográfico y Desocupación en 1.999
|
Distrito |
PBG per cápita ($) |
Desocupación |
| Buenos Aires | 7.112 |
14,4 |
|||||||||||||||||
| Ciudad de Buenos Aires | 22.038 |
10,3 |
|||||||||||||||||
| Catamarca | 3.836 |
16,0 |
|||||||||||||||||
| Chaco | 2.939 |
12,4 |
|||||||||||||||||
| Chubut | 10.231 |
11,8 |
|||||||||||||||||
| Córdoba | 6.848 |
13,6 |
|||||||||||||||||
Corrientes |
3.243 |
13,8 |
|||||||||||||||||
| Entre Ríos | 4.885 |
13,3 |
|||||||||||||||||
Formosa |
2.002 |
8,2 |
|||||||||||||||||
Jujuy |
2.811 |
16,1 |
|||||||||||||||||
| La Pampa | 8.272 |
10,7 |
|||||||||||||||||
La Rioja |
7.879 |
7,2 |
|||||||||||||||||
Mendoza |
4.472 |
6,8 |
|||||||||||||||||
| Misiones | 4.704 |
5,6 |
|||||||||||||||||
Neuquén |
8.546 |
12,0 |
|||||||||||||||||
Río Negro |
6.928 |
15,3 |
|||||||||||||||||
| Santiago del Estero | 1.984 |
8,7 |
|||||||||||||||||
Salta |
3.783 |
14,1 |
|||||||||||||||||
| San Juan | 4.925 |
10,2 |
|||||||||||||||||
| San Luis | 13.141 |
6,3 |
|||||||||||||||||
| Santa Cruz | 14.416 |
3,6 |
|||||||||||||||||
| Santa Fé | 7.168 |
16,8 |
|||||||||||||||||
| Tierra del Fuego | 12.053 |
9,2 |
|||||||||||||||||
| Tucumán | 3.572 |
15,9 |
|||||||||||||||||
Fuente: Ela. Propia de la EPH INDEC.. 1999
Las economías regionales sufrieron una desigual reconversión que agudizó en algunos casos las crisis estructurales y en otros provocó un profundo proceso de reconversión económica. La reforma del Estado impactó al interior del país en forma desigual. Tradicionales centros urbanos vinculados a importantes empresas estatales entraron en crisis (Bahía Blanca, Cutral-Có, San Nicolás, Sierra Grande, Berisso, Tartagal, etc.).
Durante los años noventa se pudieron observar en el ámbito macroeconómico y de las empresas los siguientes fenómenos:
En el sector servicios se observan una modernización de las empresas y actividades relacionadas con la nueva economía. El cuentrapropismo tradicional se mantiene elevado y aumenta el empleo precario vinculado al comercio tradicional.
El sector industrial aumenta su producción y productividad pero cae el nivel del empleo. Ello se debe a reestructuraciones organizacionales y a la sustitución del factor trabajo por el factor capital. En otros casos, se origina en el cierre de empresas en las ramas industriales perjudicadas por las crecientes importaciones, en especial en el sector de los bienes finales. (ver Figura 3 y Figura4)
Figura 3. Producto, ocupación y productividad en la industria (1985-1994).
Índices 1985=100
Año |
Producto |
Empleo |
Productividad laboral |
|
1985 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
|
1986 |
112,4 |
95,9 |
117,3 |
|
1987 |
113,5 |
94,9 |
119,6 |
|
1988 |
106,0 |
96,5 |
109,9 |
|
1989 |
96,7 |
88,8 |
108,9 |
|
1990 |
87,5 |
84,0 |
104,1 |
|
1991 |
93,1 |
79,7 |
116,8 |
|
1992 |
103,9 |
79,9 |
130,0 |
|
1993 |
106,6 |
78,2 |
136,3 |
|
1994 |
114,2 |
78,0 |
146,4 |
Fuente: Adolfo Canitrot: Presentación General Libro Blanco del Empleo en Argentina. 1995
La Figura 3 muestra que la industria en el periodo 1.985 a 1.994 creció en cuanto a su producción, salvo en los años de crisis e hiperinflación. En cambio el empleo disminuyó en forma constante y permanente. La productividad laboral industrial aumentó a lo largo de esa década y lo hizo en forma significativa en los años 1.991 a 1.994. Lo cual muestra que en el sector industrial el empleo cae en forma constante pero esa caída se compensa con los aumentos de la productividad laboral.
La figura 4 muestra que mientras la producción de la industria tendió a crecer hasta 1.998, los obreros ocupados disminuyeron casi un 23%. También descendieron el total de las horas trabajadas en similar proporción. Lo cual muestra que en los noventa la industria siguió expulsando mano de obra continuando el largo proceso de reducción comenzado a principios de los años setenta. También se observa que esta expulsión de trabajadores no es compensada con la cantidad de horas trabajadas (horas extras). La paradoja del aumento de la producción industrial con menos trabajadores y horas trabajadas muestra un muy importante incremento de la productividad. Pero ese aumento de la productividad no se tradujo en proporcionales incrementos salariales.
Las exportaciones vieron aumentar su volumen, pero en su mayor parte sus componentes son de bajo valor agregado. En cambio las importaciones aumentaron principalmente en bienes de alto valor agregado como los bienes capital, finales e intermedios.
Las grandes y medianas empresas iniciaron un proceso de reconversión basado en una primer fase, en los cambios organizacionales y en una segunda, en la incorporación de tecnologías duras. Las principales empresas reestructuraron sus actividades y en general sustituyeron el factor trabajo por el factor capital aumentando su productividad y disminuyendo su personal estable. Por otra parte, hubo una profundización del proceso de tercerización de actividades y en otros casos de sustitución de la producción por la importación de bienes intermedios y finales. Desde el punto de vista de la propiedad se dio un proceso de transnacionalización del capital.
En tanto, las PyMES para mantener cierto nivel de competencia de mercado ajustaron por el factor trabajo precarizando el empleo. «El empleo en negro e intermitente característico de la segunda mitad de los años noventa se centra en estas empresas ya que es el único costo que pueden controlar».(E. Kritz 2.000) (Figura 5)
La figura 5 muestra el dispar comportamiento de la productividad según el tipo de empresas. El autor señala que la productividad se concentró en las 500 grandes empresas. En tanto el resto, en su mayor parte PyMES tuvo un incremento de la productividad incluso por debajo de la del promedio de la economía.
Durante la década de los ochenta la economía se estancó y la productividad global fue negativa. En tanto durante los noventa se observa un crecimiento económico global interrumpido por las crisis de 1.995 y 1.998. La productividad global creció, pero se concentró principalmente en las grandes empresas. Este crecimiento es heterogéneo y se concentra en algunas ramas y empresas. Estas empresas y la industria bajan sus dotaciones de personal. Las ramas económicas tradicionales (textiles, calzado, metalmecánica) entran en crisis junto a producciones de las economías regionales.
Junto a ese proceso se produjo una mayor concentración empresaria y un creciente proceso de transnacionalización del capital.
Este peculiar proceso económico de las dos últimas décadas se combina con un crecimiento constante de la población.
1.2. B. CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO DE TRABAJO
En la primer parte de la década el mercado laboral ajustó con la expulsión del empleo no calificado. A partir de 1.994 se observa un salto en la desocupación abierta que llega al 18 % en 1.995. El subempleo se mantiene en niveles elevados y en la segunda mitad de los noventa aumenta el empleo precario e intermitente. Cae el cuentapropismo y aumenta el empleo en negro o no registrado. El empleo estable y registrado tiende a caer en forma constante y a mantenerse en niveles muy bajos respecto a la población total. Como consecuencia del deterioro del empleo estable se observa una disminución en el ingreso de las familias y una mayor heterogeneidad y distancia en la pirámide de ingresos totales. También se mantuvo la baja participación del salario en el total del Ingreso Nacional.
Alfredo Monza (1.992) plantea que, entre 1975 y 1990, el crecimiento de la población y de la población económica activa (PEA) fue constante, mientras el PBI se mantuvo en crecimiento estancado y la productividad fue negativa. Esto, tuvo como efecto el crecimiento de distintas formas de subempleo, de la terciarización del empleo y al mantenimiento relativo de la tasa de desempleo.
La relación entre el crecimiento del Producto Bruto Interno y de la Productividad de la economía entre 1.991 y 1.994, dio lugar a una serie de hechos con impacto en el comportamiento del mercado de trabajo. Estos supuestos se relacionan con el aumento del desempleo, del subempleo, a una mayor terciarización, al aumento del trabajo en negro y a la incorporación de los diversos subgrupos demográficos (mujeres y jóvenes) al mercado de trabajo.
Siguiendo esta lógica, podemos mencionar que el aumento del PBI desde 1991 y el mayor aumento de la productividad de la macroeconomía y de numerosas empresas tuvo como efecto un aumento en la tasa de la desocupación, de la tasa del subempleo y de un elevado nivel del trabajo terciarizado. Además, la desocupación de los jefes de hogar dio lugar a la búsqueda de empleo por parte de las mujeres y jóvenes.
Podemos mencionar- que para 1998 -el mercado de trabajo se caracterizaba por una alta composición de autónomos de baja capacidad de ingresos (3 millones), un enorme peso de los trabajadores no registrados o en negro, 3.664.000 trabajadores en el sector privado, de empleados domésticos (800 mil) y por un alto nivel de desocupados (1,8 millones) y de subempleados con niveles similares o superiores a la tasa de desocupación. En tanto los trabajadores registrados y aportantes efectivos representaban apenas un 40 % de la población económica activa con alrededor de 5 millones de trabajadores. Cabe destacar que según el Ministerio de Trabajo de la Nación en el sector privado los trabajadores en negro superan a los registrados (3.601.000 trabajadores).
A partir de 1994 la tasa de desocupación supera los dos dígitos llegando a ubicarse en el 18 % de promedio nacional en 1995, descendiendo hasta el 15 % a fines de la década. Este promedio es superior en provincias y ciudades que han sufrido un alto impacto debido a la reconversión productiva y a las reformas estatales.
Este continuo deterioro del mercado de trabajo que ajusta la oferta de mano de obra con subocupación, desocupación, no-registración del empleo y caída del ingreso tiene como efecto en la estructura social un aumento de la pobreza estructural y de la población ubicada por debajo de la Línea de Pobreza (INDEC). Desde la perspectiva macroeconómica, muestra una baja participación del salario en el total del Ingreso Nacional ya que desde 1.976 se ubica en alrededor del 30 % del total del ingreso nacional anual y una creciente distancia entre los sectores de mayores ingresos con los de menores ingresos. En 1.999 el promedio salarial de los trabajadores se ubica en los 600 pesos y solo el 20 % de la PEA tiene ingresos superiores a los 1.500 pesos. (ver Figuras 6 y 7)
Fuente: R. Frenkel. La Nación 13-08-2000. Elaboración sobre datos de la EPH. INDEC.
Fuente: Elab. Propia sobre datos INDEC
Como puede observarse en las Figuras 6 y 7 la tasa de los activos tiende a mantenerse estancada pese al crecimiento de la población. Los empleados activos son apenas el 36 % de la población y los ocupados plenos son apenas la tercera parte. En cambio el desempleo abierto tiende a incrementase en las últimas tres décadas. Se pasa de un desempleo friccional (coyuntural y de corto plazo) a un desempleo estructural.
La baja proporción del empleo registrado o en “blanco” (40 % de la PEA) plantea serios problemas de financiamiento para el sistema previsional, de beneficios sociales y de obras sociales. Desde la perspectiva de los asalariados genera importantes cuestiones sociales ante la descobertura previsional, de seguridad social y de riesgos de trabajo, entre otros. (ver Figura 8)
Figura 8. Evolución del empleo 1.990 a 1.997
|
Tasas |
PEA (en miles) |
|||||||
|
Período |
Mes |
Actividad |
Empleo |
Desempleo |
Subempleo |
Total |
Ocupados |
Desocupados |
|
1990 |
Octubre |
39.0 |
36.5 |
6.3 |
8.9 |
10.619 |
9.937 |
682 |
|
1991 |
Octubre |
39.5 |
37.1 |
6.0 |
7.9 |
11.005 |
10.310 |
696 |
|
1992 |
Octubre |
40.2 |
37.4 |
7.0 |
8.1 |
11.411 |
10.586 |
827 |
|
1993 |
Octubre |
41.0 |
37.1 |
9.3 |
9.3 |
11.722 |
10.659 |
1.062 |
|
1994 |
Octubre |
40.8 |
35.8 |
12.2 |
10.4 |
11.930 |
10.529 |
1.400 |
|
1995 |
Octubre |
41.4 |
34.5 |
16.6 |
12.5 |
12.307 |
10.348 |
1.959 |
|
1996 |
Octubre |
41.9 |
34.6 |
17.4 |
13.6 |
12.589 |
10.542 |
2.047 |
|
1997 |
Octubre |
42.3 |
36.5 |
13.7 |
13.1 |
13.081 |
11.352 |
1.729 |
Fuente: Indicadores básicos de empleo. Informe de Coyuntura Laboral 1998. MTSS
Como puede observarse la tasa de actividad es baja con relación a la población total. En el periodo que muestra el cuadro 6 la tasa de actividad tiende a incrementarse pero no lo hace en forma importante. Pero existe una correspondencia entre el incremento de la tasa de actividad y la desocupación. Cuando la tasa de desocupación afecta al millón de personas la tasa de actividad tiende a incrementarse. El dato quizás, más significativo es que el comienzo de la década muestra igual tasa de empleo que la tasa del año 1.997. En cambio el desempleo y el subempleo se incrementan en forma constante afectando 26,8 % de la PEA.
El estancamiento de la tasa de empleo, el aumento de la desocupación y la subocupación, el incremento del empleo no registrado junto a un crecimiento poblacional creciente da lugar al doble fenómeno del incremento de la pobreza en las familias y al agravamiento de la financiación de las instituciones laborales. (Ver Figuras 9 y 10)
Figura 9
| TRABAJO INSEGURO |
Asalariados sin beneficios sociales por ciudad |
||
|
Ranking |
Provincia |
Aglomerado |
Sin beneficios (%) |
|
1 |
Tucumán | S. M. De Tucumán/Tafí Viejo |
43,7 |
|
2 |
Santiago del Estero | Sgo. Del Estero/La Banda |
43,0 |
|
3 |
Misiones | Posadas |
40,5 |
|
4 |
Córdoba | Río IV |
40,4 |
|
5 |
Salta | Salta |
39,2 |
|
6 |
Córdoba | Gran Córdoba |
38,4 |
|
7 |
Chaco | Gran Resistencia |
38,1 |
|
8 |
Entre Ríos | Concordia |
37,9 |
|
9 |
Buenos Aires | Conurbano |
37,6 |
|
10 |
Mendoza | Gran Mendoza |
37,2 |
|
11 |
Jujuy | S.S. Jujuy y Palpalá |
37,1 |
|
12 |
Formosa | Formosa |
36,9 |
|
13 |
Buenos Aires | M.D.P. y Batán |
36,1 |
|
14 |
San Juan | Gran San Juan |
36,0 |
|
|
Promedio Nacional | Total país |
35,0 |
|
15 |
Corrientes | Corrientes |
34,8 |
|
16 |
Buenos Aires | GBA |
34,4 |
|
17 |
Santa Fé | Gran Rosario |
33,9 |
|
18 |
La Rioja | La Rioja |
32,7 |
|
19 |
Neuquén | Neuquén/Plottier |
30,1 |
|
20 |
Buenos Aires | Gran La Plata |
29,0 |
|
21 |
Entre Ríos | Paraná |
28,4 |
|
22 |
San Luis | San Luis/Chorrillo |
27,4 |
|
23 |
Buenos Aires | Bahía Blanca |
26,9 |
|
24 |
Catamarca | Gran Catamarca |
26,8 |
|
25 |
La Pampa | Santa Rosa/Toay |
26,4 |
|
26 |
Buenos Aires | Ciudad de Buenos Aires |
26,3 |
|
27 |
Santa Fé | Santa Fé/Santo Tomé |
26,1 |
|
28 |
Chubut | Comodoro Rivadavia |
24,0 |
|
29 |
Tierra del Fuego | Ushuaia/Río Grande |
19,0 |
|
30 |
Santa Cruz | Río Gallegos |
17,7 |
Fuente: Equis, sobre la base de datos INDEC/SIEMPRO. La Nación sección economía 24/12/99
Los datos de la Figura 9 muestran que el número de los asalariados sin aportes son el 35 % en el promedio nacional. Pero si analizamos ese dato por su distribución geográfica observamos una gran heterogeneidad de la participación del empleo sin beneficios según los distintos centros urbanos. En las ciudades del norte argentino vemos que su participación supera el 40 %. En la provincia de Buenos Aires el Conurbano muestra registros por encima del promedio al igual que Mar del Plata. En el caso del Gran Buenos Aires conviene señalar que es la mayor concentración de población urbana del país. En tanto las provincias patagónicas muestran los niveles más bajos de trabajadores sin beneficios.
Complementariamente la Figura 10 muestra que los trabajadores con aportes es apenas el 58 % (5 millones) de la población ocupada. Entre el resto se destacan los trabajadores en negro con el 38 % y el caso de los Cuenta Propia. En este caso los autónomos se caracterizan por un bajo e irregular cumplimiento en sus contribuciones y aportes. A partir de estos datos los autores del cuadro muestran el 40 % de los obreros o empleados están sujetos a las formas de flexibilidad laboral.
Figura 10. En la mira. Población económicamente activa, desocupados y ocupados, según categoría, flexibilización por quintiles de ingreso (*)
| Categoría ocupacional |
% |
Absoluto |
||
| Población urbana total |
100 |
32.677.810 |
||
| Población económicamente activa |
42,3 |
13.822.714 |
||
| Desocupados |
14,5 |
2.004.294 |
||
| Total ocupados |
100 |
11.818.420 |
||
| Patrón o empleado |
4,7 |
555.466 |
||
| Cuenta propia |
22,0 |
2.600.052 |
||
| Trabajador sin salario |
1,4 |
165.458 |
||
| Obreros o empleados |
71,9 |
8.497.444 |
||
| Obreros o empleados sin aportes o en negro |
38,2 |
3.245.258 |
||
| Obreros o empleados con aportes |
58,0 |
5.252.186 |
||
| Obreros o empleados flexibles por contratos promovidos |
0,42 |
51.000 |
||
| Obreros o empleados flexibles por convenio empresa/sindicato |
0,85 |
101.186 |
||
| Obreros o empleados sujetos a flexibilidad sobre total de trabajadores o empleados |
39,9 |
5.100.000 |
||
| Obreros y empleados sujetos a flexibilidad, por quintil de ingreso promedio |
Absoluto |
% |
Ingreso promedio ($)** |
|
| Primer quintil |
100.000 |
1,90 |
175 |
|
| Segundo quintil |
700.000 |
13,7 |
360 |
|
| Tercer quintil |
1.270.000 |
24,9 |
520 |
|
| Cuarto quintil |
1.450.000 |
28,5 |
740 |
|
| Quinto quintil |
1.580.900 |
31,0 |
1700 |
|
| Promedio país |
5.100.000 |
39,9 |
699 |
|
| (*) Distribución por quintos de la población total de trabajadores y empleados, según ingreso promedio
(**) Per cápita |
||||
Fuente: Equis, sobre base a datos INDEC/SIEMPRO. La Nación 21/11/99
Los ingresos salariales mostraron una serie de particularidades en su evolución.
Los salarios se relacionaron con el aumento de la productividad. La negociación colectiva y los nuevos contratos laborales ataron el salario al aumento de la producción y la productividad. La baja proporción del empleo registrado y el incremento del trabajo clandestino y el estancamiento del empleo contribuyeron a la baja del ingreso de las familias. Como resultado se observa una mayor heterogeneidad en la escala salarial y una continua caída del salario promedio que no llega a cubrir la canasta familiar mínima. El salario mínimo nominal se aumentó a los 200 pesos y se mantuvo en ese nivel durante la segunda mitad de la década. Se agravó la distancia en la pirámide de los ingresos afectando en mayor medida a los ingresos de los sectores más pauperizados. En cuanto a la participación de los salarios en el ingreso nacional estos factores explican en gran medida que a fines de los noventa la participación de los salarios sea de solo el 26 % del Ingreso Nacional. En los últimos cincuenta años esta participación bajó de la mitad del PBI a solo la cuarta parte. La primer baja significativa se debe a la política del gobierno militar de 1.996. En los noventa se observa un leve aumento respecto al año 1.989. En este caso ese año sintetiza la crisis de un modelo económico y la crisis fiscal del Estado cuya expresión monetaria fue la hiperinflación. Posteriormente se observa un aumento de dos puntos. Pero como se señaló anteriormente hubo un aumento del PBI y de la productividad global lo cual no se tradujo en un proporcional aumento del salario en la participación total. A ello hay que agregar el aumento constante de la población lo cual contribuye en parte, al estancamiento de los ingresos per cápita. (ver Figura 11)
Figura 11. Participación de los salarios en el PBI
Fuente: Clarín basándose en datos del CIEPP y del Mrio. de Economía
Al final de la década se observa un agravamiento de los ingresos en los sectores con menores ingresos. El promedio de los salarios bajó el 0,4 %. Pero esta disminución afectó más a los sectores con ingresos inferiores a los 600 pesos afectando especialmente al decil de ingresos de entre 211 a 300 pesos. En cambio el decil con ingresos superiores vio aumentados sus ingresos en un 5 %.
En cuanto a la participación de los distintos sectores sociales en el ingreso se observa que el 20 % con mayores ingresos no sólo aumenta su participación sino que representa a más de la mitad de los ingresos totales. El 20 % más pobre representa apenas el 4 % de los ingresos totales y tiende a bajar su participación. El 40 % de los sectores (alto y medio alto) acapara más del 75 % de los ingresos totales. (Ver Figura 12)
Figura 12
COMO SE DISTRIBUYE LA RIQUEZA |
||||||||||||||||||||||||||||
Ingresos promedio |
El reparto de los ingresos | |||||||||||||||||||||||||||
|
Ingreso mensual ($) |
Variación respecto de agosto 98 |
Referencias |
Agosto 99 |
|||||||||||||||||||||||||
| Agosto 98 | ||||||||||||||||||||||||||||
| 5 a 150 | -10,4 % | Segmento | Participación en el ingreso | |||||||||||||||||||||||||
| 151 a 210 | -2,1 % | 20%
más pobre |
3,9% | |||||||||||||||||||||||||
| 211 a 300 | -7,2 % | 4,2% | ||||||||||||||||||||||||||
| 301 a 386 | -8,6 % | 20%
medio bajo |
8,2% | |||||||||||||||||||||||||
| 387 a 450 | -4,8 % | 8,9% | ||||||||||||||||||||||||||
| 451 a 560 | -4,5 % | 20%
medio |
12,9% | |||||||||||||||||||||||||
| 561 a 700 | -2,5 % | 13,4% | ||||||||||||||||||||||||||
| 701 a 934 | -3,0 % | 20%
medio alto |
19,8% | |||||||||||||||||||||||||
| 935 a 1.500 | -0,3 % | 20,3% | ||||||||||||||||||||||||||
| 1.501 a 35.000 | +4,9 % | 20%
más rico |
55,2% | |||||||||||||||||||||||||
| Promedio | -0,4 % | 53,2% | ||||||||||||||||||||||||||
Fuente: INDEC (Capital y GBA). Clarín 3/11/99 |
||||||||||||||||||||||||||||
Para el año 2.000 la Encuesta Permanente de Hogares en su onda de mayo muestra que la tasa de actividad (porcentaje de la población activa con relación a la población total) evolucionó en un año del 42,8 % al 42,4 %, lo que demuestra que no aumentó la proporción de personas que buscan empleo. Para las tasas que se describen a continuación, es importante tener una idea aproximada de la cifra de la población económicamente activa (PEA) que es de 13.820.000 personas, tomada sobre una proyección de la población total del país de 36 millones de habitantes.
Es sabido que en los últimos tiempos el dato que produce mayor expectativa es la tasa de desocupación (porcentaje de la población desocupada con relación a la población económicamente activa), la cual pasó del 14,5 % en mayo de 1999 al 15,4 % para mayo de este año, lo que implica la perdida en un año de 200 mil puestos de trabajo, la mitad de los cuales pertenecen al Gran Buenos Aires. El otro dato que conjuntamente con el anterior nos ofrece una visión de la situación del mercado de trabajo es la tasa de subocupación (porcentaje de subocupados sobre la población económicamente activa), la cual pasó del 13,7 % en mayo del año pasado al 14,5 % para mayo de este año. El panorama general del mercado del mercado de trabajo nos muestra a 4.000.000 de personas con problemas de empleo, 2.077.000 desocupados y 1.961.000 subocupados.
Si consideramos la caída en la proporción de la población activa mencionada al principio, debido al desaliento en la búsqueda de empleo, se puede afirmar que el principal motivo del crecimiento de la desocupación es la destrucción de puestos de trabajo. Lo cual se ratifica con la caída de la tasa de empleo (porcentaje de la población ocupada sobre la población total) que pasó de 36,6 % en mayo de 1999 al 35,9 % en mayo del 2000, siendo los ocupados en la actualidad 11.743.000 personas.
Si consideramos la variación porcentual de la tasa de desocupación entre mayo de 1999 y mayo del 2000 en todos los aglomerados del país, las variaciones porcentuales que muestran el mayor incremento de la desocupación se observan en: Bahía Banca con un aumento del 87,5 %, Gran San Juan con un 86,4%, Gran Catamarca con un 83,2 % y Concordia con el 62,3 %.
Por otra parte, en el Gran Rosario y en el Gran Buenos Aires se alcanzó la más alta cantidad en la destrucción de puestos de trabajo, más de 26.000 y 100.000 respectivamente.
De los aglomerados más importantes, el Gran Córdoba mostró una baja del – 5,6 % en la tasa de desocupación, lo cual resulta de una importante creación de puestos de trabajo. El 50 % de los nuevos empleos se explican por los planes del gobierno, en especial por la obra pública, que demostró tener capacidad compensatoria frente a la situación crítica que atraviesan las automotrices y auto partes.
En el conglomerado del Gran Buenos Aires (Ciudad de Buenos Aires más los Partidos del Conurbano Bonaerense) existe una población económicamente activa (PEA) de 5.409.000 personas. La tasa de desocupación según la onda de mayo pasó entre 1999 y el 2000 del 15,6% al 16% respectivamente, estando la cifra actual de desocupados en 866.000 personas. Además, aumentó la tasa de subocupación horaria del 13,9% (1999) hasta el 15% (2000), con una cifra actual de subocupados de 811.000 personas. Estos datos del Gran Buenos Aires nos muestran que un 31 % de la PEA se encuentran con problemas de empleo, que en números significan 1.689.672 personas. En mayo de 1991 las personas desocupadas y subocupadas sumaban 641.000 personas, lo que representó un crecimiento del 163,3 % en la década del 90 de las personas con problemas de empleo.
Distribución del Ingreso
En nuestro país, durante la década del noventa se advierte un incremento del nivel de desigualdad del ingreso. Entre 1990 y 1999, el PBI creció igual que la brecha entre ricos y pobres, un 57 %. Esto demuestra que el crecimiento económico de la década del noventa no se distribuyó con cierta equidad entre toda la población, sino que se ensancho la brecha social entre ricos y pobres.
El conglomerado con el mayor índice de desigualdad es la Ciudad de Buenos Aires, con una diferencia de ingresos del 89 %, entre el 10 % más rico y el 10 % más pobre. La misma brecha en el ámbito nacional es del 23,7% por ciento. Es decir, que en el distrito más rico del país, la desigualdad creció un 127 % en los noventa. También en San Luis, La Plata, el Gran Salta, Río Gallegos y el Conurbano Bonaerense también empeoraron su situación en la distribución del ingreso durante la década del noventa. (ver Figura 13)
Figura 13. Evolución de la brecha de ingresos entre el 10 % más pobre y el 10 % más rico de la población. Aglomerados seleccionados 1990/1999, en %.
| Aglomerados Urbanos |
Brecha 1990 |
Brecha 1999 |
Evolución % (1990/1999) |
| Ciudad de Buenos Aires |
39,2 |
89,0 |
127,0 |
| Gran La Plata |
9,8 |
17,7 |
80,6 |
| Gran Salta |
18,9 |
32,4 |
71,4 |
| Gran Córdoba |
14,0 |
20,1 |
43,6 |
| Gran Resistencia |
19,2 |
27,5 |
43,2 |
| Gran Rosario |
12,1 |
16,1 |
33,1 |
| Conurbano Bonaerense |
8,6 |
10,9 |
26,7 |
| Corrientes |
12,8 |
13,3 |
3,9 |
| Total Aglomerado Urbanos |
15,1 |
23,7 |
57,0 |
Fuente: Elab. Propia en base EPH mayo 1.999 INDEC.
Tomando los datos del INDEC de 1999, se observa que los miembros del diez por ciento de la población de más altos ingresos ganan 40 veces más que los del diez por ciento más pobre. Es decir, que mientras los más ricos se llevan el 48,3% del ingreso nacional, los de menores ingresos sólo reciben el 1,3%.
La línea de indigencia indica el ingreso necesario para una dieta básica de alimentos que garantice la supervivencia de las personas. En nuestro país, son 3,1 millones de personas las que están en esa condición, de las cuales 1.489.270 son niños y ancianos que representan un segmento de extrema vulnerabilidad. En la actualidad el 37 % del total de los mayores de 60 años no percibe pensión ni cobertura médica, lo cual responde a la falta de trabajo y al trabajo informal (el empleador o el trabajador que no realizaron aportes. De mantenerse esa tendencia, se calcula que para el 2010 la mitad de las personas en edad de jubilarse carecerán de todo tipo de cobertura o ingreso.
En cuanto a la indigencia en los menores de 15 años, casi la totalidad son hijos de trabajadores con empleo transitorio o estable, pero con sueldos precarios que no llegan a cubrir las necesidades básicas. El 51 % de los 8,9 millones de trabajadores bajo relación de dependencia gana menos de 400 pesos, y dentro de este último grupo hay 550.000 trabajadores que ganan menos de 100 pesos por mes. Aquellos jefes de familia que están por debajo de los 100 pesos, se los consideran como personas que están por debajo de la línea de indigencia. Sus familias están lejos de acceder a una canasta familiar básica, que según cálculos aproximativos rondaría para mayo del 2.000 en 1.018, 18 $.
Figura 14. Indigentes menores de 15 años en todo el país. Octubre de 1999, Gran Bs. As.
|
Grupos de Edad |
Menores indigentes por grupos (%) |
Cantidad de menores indigentes por grupos |
| Hasta 2 años |
11,1 |
192.321 |
| 3 a 5 años |
13,0 |
282.293 |
| 6 a 14 años |
13,7 |
801.238 |
| Total del país |
13,1 |
1.275.857 |
Fuente: Elab. Propia en base EPH octubre de 1.999. INDEC
Como se puede observar en la Figura 14, la población bajo las líneas de pobreza e indigencia se incrementó especialmente a partir de la crisis del Tequila, llegando a sus valores máximos para 1996. Mientras la línea de pobreza creció un 24,2 % entre 1991 y 1999, la línea de indigencia lo hizo en un 123,3 %. Según los resultados de la EPH de octubre de 1999 casi 673 mil hogares se encuentran por debajo de la línea de pobreza con una población aproximada de 3.167.000, además se pueden observar 170 mil hogares con 795 personas en situación de indigencia.
En el Gran Buenos Aires el aumento de la desocupación y el subempleo, como el crecimiento del asalariado en negro, trajo como consecuencia el incremento de la pobreza, que volvió a crecer entre octubre de 1999 y mayo del 2000, dado que 416 mil personas cayeron bajo la línea de pobreza. Lo alarmante es que para mayo pasado el 31 % de la población del GBA vivía bajo la llamada línea de pobreza. Según el INDEC, en mayo del 2000 el 31 % de las personas del GBA se encontraban bajo la línea de la pobreza, mientras que en octubre de 1999 era el 27,7 % de la población. Este pico de la pobreza sólo fue superado por la hiperinflación de los años 89/90.
En el área metropolitana del GBA son 3,7 millones de personas que no llegan a adquirir una canasta básica de bienes y servicios, valuada en 155 pesos mensuales por adulto del hogar. La mayoría de las personas que se incorporan a este segmento de la población, son familias de clase media baja, afectadas por la caída de los salarios e ingresos por cuenta propia o que cayeron en la desocupación. Este incremento de la pobreza fue acompañado por un crecimiento de la población bajo la línea de indigencia, la cual se establece a partir del umbral que representa la canasta básica de alimentos valuada en 65 $ por adulto por hogar. En la última medición, el 7,8 % de la población del área metropolitana era considerada indigente, es decir, poco más de 930 mil personas no lograban consumir la dieta alimentaria mínima.
Esta composición de la población económicamente activa plantea una serie de límites y dificultades para la implementación de las reformas laborales.
El alto número de trabajadores en negro, de los autónomos con baja capacidad de contribución, el alto número de empleo doméstico, los subempleados y desocupados, cuyo número supera ampliamente al personal registrado, implica fuertes límites para los aportes y consiguientes coberturas al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, del Sistema de Riesgos de Trabajo, del sistema de Asignaciones Familiares, al subsidio de desempleo, al sistema de obras sociales y al PAMI. Por otra parte, obliga al Estado a financiar el déficit previsional mediante impuestos, a destinar fondos para implementar políticas sociales, a reformar el sistema de obras sociales, a otorgar un muy elevado monto en pensiones graciables y a cubrir el déficit del PAMI, entre otros efectos destacables.
Así observamos como primer cuestión, que menos de la mitad de la PEA se encuentra integrada a los sistemas jubilatorios, de seguros de riesgos de trabajo, de asignaciones familiares, de despidos (indemnizaciones y seguros de desempleo), de seguros de vida, de cobertura de salud y de derechos sindicales.
Esta situación tiene un importante efecto social, en cuanto al concepto de protección laboral del trabajador y es un importante problema para el sistema del derecho laboral.
2. LA REFORMA LABORAL
2.1. PRINCIPALES OBJETIVOS DE LA POLÍTICA LABORAL
Los objetivos que se observan en las normas vinculadas al empleo y al mercado de trabajo, responden a la lógica del doble proceso de resolver la crisis y de adecuarse al nuevo modelo de acumulación económica y a los cambios en los procesos de trabajo.
Entre esos objetivos podemos identificar:
- a. Los objetivos económicos.
Tienen dos dimensiones, una vinculada a la mejora de la productividad y otra relacionada con el sistema financiero y bancario. Los vinculados a la producción y la productividad se observan en las normas que reducen el costo laboral y a la vinculación del incremento salarial con el aumento de la productividad de las empresas, en las adecuaciones a los nuevos procesos de trabajo adaptando los sistemas de categorías y otros aspectos contractuales a la polivalencia funcional y a la mayor flexibilidad contractual. La descentralización de los CCT en el ámbito de actividad y empresas busca adecuar los contratos a los heterogéneos requerimientos de las distintas empresas. La mayor flexibilidad contractual se observa en la Ley PyME. (ver Figura 15)
Fuente: J. González Fraga. La Nación. 2.000
Además del crecimiento del PBI, durante los años noventa se observa un importantísimo crecimiento de la productividad global de la economía. Diversos factores explican este incremento. Los cambios organizacionales y la sustitución del factor trabajo por el factor capital están entre los más importantes. Pero los cambios en las regulaciones laborales muestran al menos una correspondencia entre el objetivo de vincular el factor trabajo al incremento de la productividad con el crecimiento de la misma.
En cuanto a los objetivos financieros, la reforma laboral buscó aumentar el ahorro global de la economía mediante las inversiones financieras de las AFJP, las ART y empresas de seguros de vida vinculadas a aquellas. La bancarización de los asalariados promovió la generalización en el uso de los instrumentos bancarios y una mayor registración en el pago de los salarios.
Otros objetivos relacionados con la disminución de los costos laborales indirectos y generales son la reforma del sistema de riesgos de trabajo, la mediación laboral, la disminución sectorial y parcial de los aportes patronales y de las asignaciones familiares.
Figura 16. Argentina: Estructura porcentual de aportes y contribuciones. 1993
| REMUNERACION BRUTA |
100,0 |
| Contribuciones individuales |
17,0 |
| Aporte Jubilatorio |
11,0 |
| Obra Social |
6,0 |
| REMUNERACION NETA |
83,0 |
| REMUNERACION NETA CON SAC Y SVAC |
90,9 |
| Aporte Patronales |
33,0 |
| Aporte Jubilatorio |
16,0 |
| Obra Social |
8,0 |
| Asignaciones familiares |
7,5 |
| Fondo de desempleo |
1,5 |
| Otros conceptos |
20,0 |
| SAC (8,33*1,33) |
11,08 |
| SVAC |
1,53 |
| Provisión por IPD |
5,40 |
| Provisión por accidentes |
2,00 |
| COSTO POR UNIDAD DE TIEMPO (CUT) |
153,0 |
| Días de licencias |
19,3 |
| Vacaciones (antigüedad diez años) |
8,83 |
| Feriados |
4,62 |
| Licencias (diez días hábiles) |
5,88 |
| COSTO POR TIEMPO EFECTIVAMENTE TRABAJADO (CET) |
172,4 |
| CUT/RN*100 |
184,4 |
| CUT/RN (c/SAV y SVAC)*100 |
168,4 |
| CET/RN*100 |
207,7 |
| CET/RN (c/SAC y SVAC)*100 |
189,7 |
Fuente: J. L. Bour: “Los costos laborales en la Argentina”. Libro Blanco del Empleo en Argentina 1995. Min. Trabajo y S.S.
Figura 17. Argentina: Estructura de costos con descuento de aportes del 40%. 1995
| REMUNERACION BRUTA |
100,0 |
| Contribuciones individuales |
17,0 |
| Aporte Jubilatorio |
11,0 |
| Obra Social |
6,0 |
| REMUNERACION NETA |
83,0 |
| REMUNERACION NETA CON SAC Y SVAC |
90,9 |
| Aporte Patronales |
19,8 |
| Aporte Jubilatorio |
9,6 |
| Obra Social |
4,8 |
| Asignaciones familiares |
4,5 |
| Fondo de desempleo |
0,9 |
| Otros conceptos |
18,2 |
| SAC (8,33*1,33) |
9,98 |
| SVAC |
1,38 |
| Provisión por IPD |
4,86 |
| Provisión por accidentes |
2,00 |
| COSTO POR UNIDAD DE TIEMPO (CUT) |
138,0 |
| Días de licencias |
19,3 |
| Vacaciones (antigüedad diez años) |
8,83 |
| Feriados |
4,62 |
| Licencias (diez días hábiles) |
5,88 |
| COSTO POR TIEMPO EFECTIVAMENTE TRABAJADO (CET) |
157,3 |
| CUT/RN*100 |
166,3 |
| CUT/RN (c/SAV y SVAC)*100 |
151,9 |
| CET/RN*100 |
189,5 |
| CET/RN (c/SAC y SVAC)*100 |
173,1 |
Fuente: J. L. Bour: “Los costos laborales en la Argentina”. Libro Blanco del Empleo en Argentina 1995
Como puede observarse en las Figuras 16 y 17 los aportes y contribuciones sobre los salarios registrados disminuyeron. Como se muestra para el periodo 1993-1995 las contribuciones y aportes de los empleadores o patronos bajaron. Descendieron significativamente los Aportes Patronales, los aportes jubilatorios y para las obras sociales. También disminuyó el aporte a las asignaciones familiares y al Fondo del Desempleo. En 1.995 hubo una reducción adicional a los aportes patronales. Como muestra J. L. Bour el Costo por Unidad de Tiempo (CUT) bajó en esos dos años de 153 a 138 y el Costo por el Tiempo efectivamente trabajado (CET) pasó de 172,4 a 157,3.
Cabe señalar que mientras los aportes de los patrones y empleadores disminuyó, los aportes y contribuciones de los asalariados se mantuvieron inamovibles en el 17 % del salario bruto.
- b. Los objetivos relacionados con el Mercado de Trabajo
Están los relacionados con la demanda laboral (generación de los puestos de trabajo) y aquellos vinculados con la oferta laboral (fuerza de trabajo o mano de obra disponible). Los objetivos vinculados a la demanda buscan disminuir el costo laboral directo e indirecto como ya se señaló. Aquellos relacionados con la oferta pretendieron aumentar la registración de los trabajadores y mejorar la recaudación de las instituciones laborales, tanto estatales como privadas. Simultáneamente se trató de atender los desajustes y desequilibrios de la mayor oferta con nuevas modalidades contractuales y con las políticas sociales laborales.
- c. Los objetivos vinculados con la Reforma del Estado y las nuevas regulaciones laborales.
Estos se relacionan con la desestatización y mayor privatización de las instituciones laborales; con las nuevas regulaciones laborales y las nuevas formas de registración laboral; con la disminución del conflicto laboral y la reorganización de los aparatos estatales.
La desestatización se observa con la reforma del sistema previsional que dio lugar a la creación de un sistema mixto y a la transferencia al Estado Nacional de las cajas previsionales de las provincias; en la reforma del sistema de higiene y seguridad del trabajo; en la retirada del Estado de las ex obras sociales tripartitas y estatales; con la mediación laboral y con la retirada de instituciones gremiales como el fondo de la construcción.
Las nuevas regulaciones se relacionan con los cambios en los convenios colectivos, los contratos laborales y del sistema de despidos, las desregulaciones en las obras sociales y de los sistemas de retiro y de riesgos de trabajo. En cuanto a la registración se crearon y ampliaron nuevos sistemas de registro (CUIL y CUIT, Monotributo, etc.). En tanto las estadísticas laborales tuvieron una existencia errática con estudios que se dejaron de hacer y otros que se crearon posteriormente.
El objetivo de disminuir el conflicto laboral se observa con la reglamentación del derecho de huelga en los servicios públicos, en la Ley de Quiebras y con el sistema de mediación judicial laboral.
La reorganización del Estado produjo el cierre y absorción de organismos y la creación de otros nuevos como la ANSeS, las Superintendencias de Obras Sociales, de AFJP y de ART. Por otra parte se buscó equiparar en algunos aspectos al empleo público con el privado.
2. 2. EL ASPECTO LABORAL DE LA REFORMA ECONÓMICA Y ESTATAL
La década del 90 se caracteriza por dos grandes cuestiones.
Una primer cuestión se relaciona con los aspectos estructurales derivados de la crisis del Estado, de la economía y del mercado de trabajo ya mencionados. Sus impactos y efectos en el empleo, en el mercado de trabajo y en las instituciones laborales se constituyen en factores condicionantes de la reforma laboral.
La otra cuestión se vincula con la Reforma del Estado, con el surgimiento de un nuevo modelo de acumulación económica y por la aparición de los nuevos procesos de organización del trabajo (flexibilidad o neotaylorismo, toyotismo (Coriat 1.994) y sus particulares articulaciones nacionales).
En la década del 90 se podrían reconocer tres momentos o etapas en este proceso de reforma estructural. Si bien cada una presenta cierta continuidad por lo que en distintos aspectos parciales tienden a coincidir temporalmente.
Una primer etapa, de 1989 a 1991, se caracteriza principalmente por la resolución de la crisis. Una segunda se basa en el comienzo de un nuevo modelo de acumulación de capital, que comenzó en 1991 y tuvo un «efecto riqueza» (crecimiento del PBI, del consumo, de la productividad y del ahorro financiado principalmente por el capital externo) hasta 1994. La tercer etapa, comienza a partir de la crisis de 1995 hasta la fecha. Esta fase se caracteriza por el surgimiento de los límites del modelo de acumulación, por los diversos efectos de la Reforma Estatal, por la expansión de los nuevos procesos de la producción y del trabajo y por los límites que plantea la crisis del mercado de trabajo.
Es durante estas tres etapas, que el Estado Nacional formula e implementa una serie de políticas dirigidas a regular y a intervenir en el mercado de trabajo (campo de la política o cuestión) que se vinculan con la resolución de la crisis, con el modelo de acumulación, con los nuevos procesos de trabajo, con los aspectos sociales relacionados con el mercado de trabajo y con la relación entre los intereses sectoriales y el poder político.
Desde la perspectiva del Estado, observamos que estas tres etapas se traducen en una primer política marco (la reforma estructural), de resolución de la crisis y de cambio cualitativo en las políticas públicas. En una segunda fase, donde las políticas focales comienzan a implementarse, y en una tercer etapa, donde, estas conviven con problemas estructurales vinculados al doble proceso mencionado.
Desde la perspectiva del empleo, se observa que las normas laborales buscan implementar aspectos relacionados a los nuevos procesos de trabajo, vincular el empleo con la lógica de la producción y la productividad, disminuir el denominado costo laboral y a relacionar el ingreso salarial con el aumento de la productividad de la rama o de las empresas.
Además, otra característica importante es que se observa un proceso similar en el empleo público. Las normas sancionadas para regular el empleo público plantean similares conceptos a los establecidos en la Ley de Empleo de 1991. Por otra parte, los sistemas jubilatorios y de riesgos de trabajo, entre otras cuestiones, dieron igual tratamiento al empleo privado y al público.
Impacto de la Reforma del Estado
En un primer momento, de 1989 a 1991, se dictaron una serie de normas que dieron lugar a la implementación de políticas de reforma estructural en los roles del Estado y en la regulación económica y con impacto en el mercado de trabajo, (entre otros), que buscaron resolver cuestiones vinculadas a la crisis y plantearon las bases de un cambio cualitativo en las políticas públicas.
Una parte sustantiva de estas cuestiones recibieron tratamiento en la Ley de Emergencia Económica, la Ley de Reforma del Estado y la Ley de Consolidación de la Deuda. Estas normas buscaron resolver en el plano laboral, la deuda previsional, las deudas vinculadas a los juicios laborales del sector público, la reducción del empleo público, la eliminación de las regulaciones de los mercados laborales particulares y profesionales específicos y la descentralización de las negociaciones colectivas.
La Reforma del Estado y la privatización de las empresas públicas tuvieron como efecto la desvinculación de parte de sus empleados del sector público. Los agentes que han quedado desempleados y con edades superiores a los 45 años, tienen graves dificultades para incorporarse al mercado de trabajo. El monto de las indemnizaciones abonados por el Estado (alrededor de 2.000 millones de pesos) no se tradujo en general en el mejoramiento del empleo por parte de estos ex agentes. Por otra parte, este proceso, significó la modificación de los respectivos convenios de trabajo en cada una de las empresas privatizadas. Estos nuevos convenios han incorporado pautas vinculadas a los nuevos procesos de trabajo (trabajo polimodal, flexibilidad horaria, de estabilidad laboral, etc.
La Ley de Emergencia Económica (Ley nº 23.697) cuyo eje central respondía a la necesidad de superar la crisis fiscal del Estado, establece las normas de tratamiento de la Deuda Pública Interna. Determinó el alcance de la voluminosa deuda interna en materia del sistema previsional, de las deudas por juicios laborales de organismos y empresas estatales. Además, estableció las bases legales para la desregulación de los distintos mercados comerciales y laborales.
El proceso de privatización implicó también la implementación del Programa de Propiedad Participada, por el cual se otorgaron a sus trabajadores una importante participación en la distribución de las acciones de esas empresas. El Programa de Propiedad Participada (P.P.P.) de las acciones de las empresas del Estado tuvo montos importantes (alrededor del 10 % del paquete accionario) pero fracasó en la medida que los trabajadores terminaron vendiendo sus tenencias accionarias a las empresas. Los importantes montos indemnizatorios que cobraron los trabajadores de las ex empresas públicas no se tradujeron en una mejor inserción laboral de los mismos ni en una inversión económica efectivamente moderna y productiva. También los convenios de las ex empresas públicas fueron paulatinamente modificados a pesar de la oposición sindical inicial.
La Desregulación Económica determinó la desregulación de los diversos mercados protegidos o con regímenes especiales y planteó la primer medida de apertura en distintos niveles de las negociaciones colectivas.
La Reforma organizacional del Estado dio lugar a una serie de reformas en el empleo público. Ellas implican incorporar cuestiones relativas a la capacitación, la productividad y la reforma de los sistemas de carrera. Además implicó la transferencia a las jurisdicciones provinciales de un gran número de personal, como maestros y personal de salud pública.
Ley de Reforma del Estado Nro. 23.696/89.
Uno de los objetivos básicos del gobierno fue la reestructuración y reconversión de empresas «a fin de que las iniciativas privadas puedan absorber todas aquellas actividades que ellas puedan efectuar, en el campo de los servicios públicos y actividades comerciales e industriales».
En el Capítulo titulado de las privatizaciones y participación del capital privado, quedan establecidos los procedimientos para la privatización total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional, incluyendo las empresas emisoras de radiodifusión y canales de televisión.
En el Capítulo III de la ley descripta se establecen los principios del Programa de Propiedad Participada, que posibilita la participación en la adquisición de empresas, etc., «sujetas a privatización» a los empleados (en relación de dependencia), usuarios titulares y productores de materias primas cuya industrialización o elaboración constituye la actividad del ente a privatizar.
El proceso de privatización, transferencia o concesión de las empresas públicas tuvo una política errática en cuanto a los convenios colectivos de los trabajadores involucrados.
El Decreto Nro. 1803/92, suprimió cinco artículos de la Ley de Contratos de Trabajo para las empresas privatizadas o por privatizar. Consagró la pérdida de la antigüedad de los trabajadores de las ex empresas públicas. Los juicios laborales previos pasaron a ser afrontados por el Estado y abonados con títulos públicos. Dejaron de transferirse al adquirente las obligaciones emanadas del contrato de trabajo como las funciones, los puestos de trabajo y la antigüedad. No se considera como despido el cambio de establecimiento o funciones. En cambio, el Decreto 48-93 establece que las relaciones de trabajo en las empresas que se privaticen o se hayan privatizado continuarán con el adquirente o concesionario y los trabajadores conservan la remuneración y la antigüedad adquiridas. De esta forma se deroga lo establecido por el Decreto 1803/92. Pese a estas modificaciones, en la segunda parte de la década se observa que las empresas privatizadas negocian nuevos convenios colectivos para su personal, como el caso de Aguas Argentinas, entre otros.
El régimen de propiedad participada (P.P.P.) fue un conjunto de programas para la adquisición por parte de los trabajadores, de un porcentaje del capital accionario de las empresas públicas privatizadas. Los trabajadores debieron abonar en el tiempo esas acciones al Estado. Los porcentajes de las PPP rondaron el 10 % del total de las empresas, alcanzado el 20 % para el caso de Somisa. Constituyeron 49 programas en empresas eléctricas, gasíferas, telefónicas, petrolíferas, aéreas, bancos y provinciales. Se beneficiaron alrededor de 55.000 trabajadores. Para 1997, se estimaban en un valor de 1.300 millones de pesos. En varias empresas, los trabajadores o las entidades gremiales, resolvieron la venta de estas acciones, siendo el caso más significativo el de YPF. Le siguieron las empresas telefónicas y eléctricas.
Este programa tuvo por objetivo lograr un mayor compromiso de los gremios y los trabajadores con la privatización y las nuevas empresas. El monto de la participación de las tenencias accionarias fue muy elevada, pero en su mayor parte los trabajadores optaron por vender sus acciones. Esto implica un importante monto de transferencia en los ingresos pero también una importante desvinculación de los mismos y de sus gremios en la participación en los directorios de las empresas.
*Los datos de 1.995 se refieren a los cargos presupuestados. Excluye a docentes universitarios, personal contratado por horas cátedra, al personal de los servicios de inteligencia y a otras formas contractuales. Los datos de 1.990 incluyen al personal perteneciente a las ex empresas públicas.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del INDEC y del Presupuesto Nacional para el año 1.995.
Como puede observarse en la Figura 18 en la primer mitad de los años noventa, en el Estado Nacional, hay una importante caída del personal público. Ello se debe a la transferencia de gran parte del personal al sector privado por las privatizaciones y a las provincias por las transferencias de los servicios sociales. En menor medida impactaron las políticas de ajuste y reducción como los despidos, retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas.
Ley Nro. 23.982 sobre la Deuda Pública
A partir de esta ley se consolidan en el Estado Nacional las obligaciones vencidas al 1de abril de 1991. Los pagos se realizaron con el siguiente orden de prelación (entre otros):
Las deudas por diferencia de haberes jubilatorios y pensiones por el equivalente a un año de haberes mínimos, por persona y por única vez. A este fin el Congreso de la Nación constituyó un fondo especial para su atención. La prioridad de pago de esa categoría se limita a los recursos anuales del fondo específico, y se distribuye entre los acreedores atendiendo en primer lugar a los de mayor de edad con menores acreencias a cobrar.
Toda prestación de naturaleza alimentaria, créditos laborales o nacidos con motivo de la relación de empleo público, y los créditos derivados del trabajo o la actividad profesional hasta el monto equivalente a un año de haber jubilatorio mínimo y por única vez.
Los aportes y contribuciones previsionales, para obras sociales y en favor de los sindicatos.
A través de esta ley el Poder Ejecutivo Nacional puede disponer la emisión de Bonos de Consolidación o Bonos de Consolidación de Deudas Previsionales, hasta la suma necesaria para afrontar las solicitudes de suscripción que reciba para cancelar las obligaciones consolidadas.
El Decreto Nro. 2.284. Desregulación Económica (1991) crea el Sistema Único de la Seguridad Social (SUSS) dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación. Se instituye la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS) cuya percepción y fiscalización estará a cargo del sistema único de la seguridad social.
Disuelve la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio, la Caja de Subsidios Familiares para el Personal de la Industria, la Caja de Asignaciones Familiares para el Personal de la Estiba, Actividades Marítimas Fluviales y de la Industria Naval. Las funciones de estas Cajas son desempeñadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación. Se disuelve también, el Instituto Nacional de Previsión Social y sus funciones son desempeñadas por la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo.
En cuanto a la Negociación Colectiva, establece que las partes signatarias de los convenios colectivos de trabajo podrán elegir el nivel de negociación que consideren conveniente. Ellas son: el Convenio colectivo de actividad, el Convenio colectivo de uno o varios sectores o ramas de actividad, el Convenio colectivo de oficio o profesión, el Convenio colectivo de empresa, el Convenio colectivo de empresa del Estado, sociedad del Estado, sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, entidad financiera estatal o mixta.
Como puede observarse, estas normas buscan resolver una serie de conflictos relacionados con la crisis del Estado como las deudas previsionales y las derivadas con los juicios laborales y los reclamos sindicales. Por otra parte, establecen objetivos estratégicos con impacto en el mercado de trabajo, entre las cuales se destacan la desregulación de los distintos mercados, la privatización y concesión de empresas y la transferencia de otros organismos estatales a otras jurisdicciones implicó el despido de numerosos trabajadores. Posteriormente se realizó una profunda transformación del sistema de Seguridad Social disolviendo al INPS y traspasando la administración del sistema al Ministerio de Trabajo, en cuyo ámbito se crea la Secretaría de Seguridad Social. Además se disuelven distintas Cajas de asignaciones familiares administradas por gremios que pasan a ser partes, de las funciones del Ministerio. Otro aspecto central de estas normas es el intento de apertura de los distintos niveles de la negociación colectiva.
En relación con las organizaciones sindicales se sancionaron normas que buscaron resolver, entre otras cuestiones, los juicios y consiguientes deudas heredadas, desde mediados de los años 70, originadas en las intervenciones militares de esas entidades. Esta cuestión comenzó a resolverse con la Ley de Emergencia Económica pero su implementación se fue desarrollando lentamente durante la década.
Con las Leyes 23.697 y 24.070 de 1992 el Estado reconoce esta situación y asume dichas deudas. Se dispone que el Estado debe absorber las deudas de las Obras Sociales intervenidas hasta julio de 1989 y más tarde hasta el año 1991. La ley 24.070 establece que el Estado Nacional debe hacerse cargo de las obligaciones, derechos y acciones de aquellas asociaciones sindicales de trabajadores que hubieran sido demandadas judicialmente con motivo del cobro de honorarios profesionales devengados por proyectos, dirección de obras y otras tareas profesionales, originados en las operatorias 17 de Octubre y 25 de Mayo el Banco Hipotecario Nacional, así como en los gastos, actualizaciones, intereses, aportes previsionales, e impuestos y costas de los juicios promovidos. Numerosos sindicatos afrontan causas judiciales y deudas por este motivo. Se destacan los casos de la UOM, Comercio, Sanidad, Alimentos y FOETRA, entre otros.
La Jefatura de Gabinete resolvió, en diciembre de 1998, otorgar a la Unión Obrera Metalúrgica por los pasivos originados por las intervenciones en su obra social desde 1976, un subsidio por 60 millones en títulos públicos. Además, se resuelve que los bancos públicos otorguen préstamos por un monto de 20 millones de pesos. El Estado se hace cargo de las deudas originadas en los planes de viviendas durante la intervención militar. La Superintendencia de Servicios de Salud estima la deuda de la obra social en 160 millones de pesos.
Esta reforma estructural o de «primera generación» tuvo por objeto resolver la Crisis Fiscal y sentar las bases de un nuevo modelo de desarrollo económico basado en la creciente desregulación de los mercados y en un mayor predominio de los agentes privados. También planteó un cambio cualitativo en los roles estatales y las regulaciones e intervenciones públicas.
En materia laboral tuvo un importante efecto en materia previsional, en el empleo público y en materia de las deudas laborales y sindicales del Estado. También sentó las bases para la desregulación de los mercados laborales, profesionales y marcó la tendencia de una mayor descentralización de los convenios colectivos de trabajo (CCT).
2.3. POLÍTICAS SECTORIALES O FOCALES
- a. El Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social promovió las siguientes políticas:
Una política cuyos objetivos se centran en la reducción del llamado costo laboral y a la vinculación del aumento salarial con el incremento de la productividad. Los aumentos salariales se subordinan a la productividad del sector económico (Decreto 1.334/91). Aquí, la dificultad principal radica en el acceso por parte de los sindicatos y de los trabajadores a la información de las empresas. Todas las iniciativas parlamentarias para facilitar el acceso de las organizaciones gremiales a la información del balance de las empresas no han prosperado.
Además, el denominado costo salarial se vincula a los aspectos relacionados con el sistema de despidos y con el de accidentes de trabajo.
Otro aspecto se vincula al denominado costo judicial, relacionado con los juicios en materia laboral y previsional.
En la presente década se observa que, si bien se incorporan a la legislación laboral cláusulas relacionadas con los nuevos modelos de organización laboral (flexibilidad laboral y toyotismo) promocionadas por el sector empresarial, estas aparecen subordinadas a los convenios colectivos, de los cuales los sindicatos son signatarios. La Ley de Empleo de 1991 (Ley 24.013) incorpora aspectos vinculados a los nuevos modelos de procesos de trabajo. Se plantea la incorporación del trabajo polimodal, la polifuncionalidad, la flexibilidad horaria, etc. Además, incorpora los contratos por tiempo determinado con el objetivo de promover el empleo. En 1998 estos contratos se eliminan con la Ley 25.013, al observarse que, en su mayor parte, estos promovieron la sustitución del empleo por tiempo indeterminado o permanente, en lugar de generar nuevos empleos.
El Estado Nacional promovió una política vinculada a la baja de los costos laborales, pero en general subordinada a las negociaciones colectivas.
Cabe destacar que, si bien, el Estado Nacional promovió la reducción de una serie de costos laborales (aportes patronales, accidentes de trabajo, juicios laborales) generó también nuevos (ART, fondo de despidos), mientras otros se mantuvieron inamovibles como en el caso de las obras sociales y el PAMI.
La Reforma del sistema de Despidos se sancionó con la primer Ley de Empleo en 1991, la cuál creó el Fondo de Empleo, que dio lugar al primer subsidio de desempleo. Esta cuestión, aún se encuentra en discusión, ya que el FMI propone un sistema de despidos basado en el ahorro individual. El objetivo es la reducción del costo empresarial destinado al pago de las indemnizaciones en caso del despido de los trabajadores registrados.
Ello forma parte de la política de reducción del denominado costo laboral. Una política relacionada con esta cuestión, se observa en la reducción del Aporte Patronal al Sistema Previsional. Se dispusieron dos grandes reducciones en 1995 y en 1999.
La negociación colectiva en el ámbito de la empresa fue planteada desde la Ley de Emergencia Económica y el Decreto de Desregulación Económica, pero se ha mantenido bajo la aprobación del convenio colectivo de la actividad.
El sector de las pequeñas y medianas empresas logró imponer una serie de intereses sectoriales vinculados a la flexibilidad laboral de sus trabajadores y a los pagos de los ingresos de los mismos. Pero también estas medidas están subordinadas a la aprobación por parte del CCT. Cabe destacar que la Ley PyME con el cupo de hasta 50 trabajadores involucra a la mayor parte de las empresas del país.
La Reforma del Sistema Previsional fue producto de un reconocimiento de la crisis del sistema estatal y de una negociación por parte de los actores involucrados, que dio lugar a la creación de un sistema mixto, que diferenció al país de otros modelos internacionales. En Chile se implementó un sistema privado de capitalización y en los países centrales (EEUU) se promueven los sistemas privados de ahorro y capitalización. En la Argentina, el sistema mixto es resultado de la negociación entre el empresariado, el sindicalismo y el sistema político.
La Reforma del Sistema de Accidentes de Trabajo generó un sistema basado en aseguradoras privadas cuyo objetivo es la prevención del riesgo y de la rehabilitación de los accidentados. Busca bajar el costo del accidente de trabajo, tras la crisis del sistema caracterizado por los juicios laborales y la crisis de las empresas de seguros a principios de la década. En un primer momento se buscó poner topes a las indemnizaciones por accidentes a fin de disminuir el costo de los juicios. En una segunda etapa, se creó el régimen de las ART por el cual se procura privilegiar la prevención y la rehabilitación. Este sistema limita la cuestión de los juicios laborales.
El problema de los juicios laborales determinó la implementación del sistema de Mediación Laboral. Se establece su obligatoriedad antes del inicio del litigio. Tiene por finalidad solucionar las controversias antes de la instancia judicial.
El régimen de asignaciones familiares sufrió una profunda transformación que promueve la asignación a las cuestiones sociales de mayor sensibilidad y limita las mismas a los trabajadores con ingresos mayores a los 1.500 pesos. Esto busca resolver el déficit del sistema aparecido en esta década, en contraposición a los excedentes generados en las décadas anteriores.
La conflictividad laboral se vio acotada por el Decreto de Reglamentación del Derecho de Huelga y por la Ley de Mediación Judicial Laboral.
El Plan Sueldos fue promovido conjuntamente con el BCRA y tiene por objetivo el pago obligatorio de los salarios por el sistema bancario. El plan se realiza por etapas. Permite obtener información acerca de la relación empleador y empleados y el ingreso al sistema bancario del conjunto de los trabajadores registrados. En la actualidad el Estado y las grandes empresas empleadoras están incorporadas al sistema. El proceso contempla la incorporación al sistema de la totalidad de los trabajadores. También el ANSES comenzó el pago a los jubilados y pensionados con este sistema.
Los efectos sociales de la reconversión productiva y de la reforma estatal dieron lugar al desarrollo de una serie de políticas de promoción del empleo y de carácter social destinadas a paliar la creciente desocupación y el subempleo. Se pretendió proteger a los grupos demográficos particularmente afectados, como los jefes de hogar mayores de 45 años, los agentes estatales despedidos mayores de 55 años, los trabajadores de las empresas en crisis, las mujeres jefas de hogar y los jóvenes menores de 24 años. Estos planes comenzaron a partir de la Ley de Empleo de 1991 y se han financiado con el Fondo de Empleo y con el crédito multilateral.
En cuanto a la política gremial se produce un cambio trascendente al legalizar el Ministerio, en 1997, a la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) como entidad de tercer grado.
La Policía del Trabajo, luego de su crisis producto de la política militar, no pudo volver a reconstituirse como un cuerpo profesionalizado capaz de controlar significativamente las condiciones del empleo. Hubo un intento a mediados de los años noventa de transferir sus atribuciones a las jurisdicciones provinciales, pero tampoco fue efectivo. A fines de los noventa el Ministerio delegó algunas de estas atribuciones a algunas entidades gremiales.
Cabe preguntarse porque desde 1984, el proceso de democratización no ha podido reconstruir un sistema de policía del trabajo tanto en la jurisdicción Nacional como en las provinciales. Ello podría relacionarse con la crisis de los mecanismos de control estatal y la poca efectividad para resolver este tema por parte de los partidos políticos.
Estas políticas generaron la reorganización de las agencias del Estado vinculadas a la regulación del trabajo. El Ministerio de Trabajo incorporó al Sistema de Seguridad Social a su órbita y creó las nuevas Superintendencias de AFJP y ART.
b. Política de Obras Sociales
La crisis de las Obras Sociales provocó una serie de transformaciones en su organización tradicional. La reforma comprendió la desestatización de varias de ellas (cuando tenían carácter tripartito), a la reforma organizacional monitoreada por el Banco Mundial y a la libre elección por parte de los afiliados. Esta política fue promovida por el Ministerio de Salud.
Cabe destacar que, el sector empresarial y los organismos internacionales buscaron imponer la desregulación total del sistema, que permitiera el ingreso de las empresas de medicina prepaga en el sistema de libre elección. Esto no se logró por la oposición del sector gremial.
Ministerio de Salud y Acción Social implementó las siguientes reformas:
El Decreto 9/93 sobre beneficiarios comprendidos en los artículos 8 y 9 de la ley 23.660. Esta norma establece que la elección prevista puede recaer solamente en una obra social y ser ejercida sólo en una oportunidad por año. Las prestaciones básicas que deben prestar las obras sociales deben ser determinadas por el Ministerio de Salud y Acción Social. La Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) debe compensar a la obra social, las diferencias que pudieran surgir entre el monto de los aportes y contribuciones de los beneficiarios con el costo de las prestaciones básicas.
Por otra parte, se deja sin efecto todas las restricciones que limiten la libertad de contratación entre prestadores y obras sociales, así como aquellas que regulen aranceles prestacionales de cualquier tipo. Además, queda prohibido toda forma directa o indirecta de administración o cobro centralizado de las contrataciones mencionadas con excepción de las correspondientes matrículas o cuotas sociales.
Los contratos que se celebren entre obras sociales y prestadoras, deben contener necesariamente criterios de categorización y acreditación tendientes a optimizar la calidad de la atención médica.
Los agentes del Sistema Nacional del Seguro de Salud están obligados a pagar las prestaciones que sus beneficiarios demanden de los hospitales públicos que cumplan con la normativa que oportunamente dicte el Poder Ejecutivo nacional.
Finalmente, este decreto establece que las obras sociales pueden fusionarse, federarse o utilizar otros mecanismos de unificación, total o parcial, para el cumplimiento de sus objetivos.
La Resolución 247 modifica el régimen de obras sociales. Implementa el Programa Médico Obligatorio que consiste en una cobertura médica mínima que incluye la atención de las principales prestaciones, diagnósticos y tratamientos médicos que las obras sociales deben prestar a sus afiliados y familiares. Pueden otorgarse prestaciones adicionales aranceladas. Establece la figura del médico de cabecera que es el único autorizado para derivar a los pacientes. Se cubre el 4 % del precio del medicamento y el 100 % en caso de internación. En casos de alta complejidad, la prestación estará a cargo del ANSSal.
El nuevo sistema abarca a 8 millones de beneficiarios cuyos titulares aportan obligatoriamente a las 325 obras sociales sindicales en funcionamiento. Las obras sociales que no garanticen la prestación mínima deberán fusionarse o adherir a otra que cuente con el Programa. Se estima que las fusiones serán importantes y que quedarán menos de 10 obras sociales. Se estima el costo mensual por beneficiario de 17 pesos.
El Decreto 1.141/96 posibilita ejercer la opción de cambio, entre las Obras Sociales Sindicales, a partir del 1° de enero de 1997, para aquellas entidades que no se hubiesen presentado en el Programa de Reconversión. Para las Obras Sociales que se encuentren calificadas dentro del mencionado programa, y hayan presentado su plan de reconversión antes del 31 de diciembre de 1996, la efectivización del cambio rige a partir del 30 de junio de 1997.
Este decreto establece que La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), con la colaboración de la D.G.I. y sobre la base de los requerimientos formulados por la Administración Nacional del Seguro de Salud (ANSSal), debe finalizar el padrón de beneficiarios del Sistema Nacional del Seguro de Salud y del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
El padrón administrado por la ANSeS, conformado a partir de las informaciones provenientes del «Censo de Empleadores» de las Obras Sociales y de las novedades de declaradas por los titulares del Sistema Nacional del Seguro de Salud, integrara la Base Única de la Seguridad Social.
El Decreto 263/96 dispuso disolver y declarar en estado de liquidación al Instituto de Servicios Sociales Bancarios eliminando el aporte de los bancos destinado a su financiación. La obra social resultante será administrada por la Asociación Bancaria. También se transformó a otras obras sociales en las que participaba el Estado Nacional transfiriéndolas a los sindicatos respectivos (Comercio). En este marco se disolvieron las obras sociales de carácter tripartito, es decir con participación estatal, sindical y patronal. Además se implementó el plan de reconversión de las obras sociales financiado con aportes del Banco Mundial.
- c. El Ministerio del Interior
Impulsó la Ley de Migraciones con el objetivo de registrar a los trabajadores extranjeros con el fin de bajar el nivel del trabajo no registrado. La documentación y la solicitud de un certificado de contrato laboral busca eliminar la competencia del trabajador inmigrante basada en menores ingresos salariales a los establecidos por los convenios colectivos.
En la actualidad, se encuentra en tratamiento parlamentario un nuevo proyecto de ley sobre los trabajadores inmigrantes que incrementa las sanciones para los transportistas y empleadores y restringe su radicación. Establece la aplicación de multas de hasta 5 mil pesos a los empleadores que contraten inmigrantes ilegales. Los extranjeros deben acreditar diez años de residencia como mínimo en el país, mediante la presentación de la cédula o certificado de residencia, al tiempo que existe una resolución que exime a los extranjeros de la presentación de su partida de nacimiento para la tramitación del DNI. Las multas alcanzan a los hoteleros que tengan entre sus huéspedes a indocumentados, en este caso la multa es de 3.000 pesos.
Se encuentra en tratamiento legislativo una nueva ley de regulación de la población migrante y el empleo.
La iniciativa de los BOCEP (Bonos de creación de empleo privado) es una de las primeras herramientas concebidas para intentar producir la reducción de las plantas de los agentes públicos de los estados provinciales sin elevar demasiado los costos presupuestarios y tratando de incentivar la apertura de puestos de trabajo en la esfera privada para facilitar el proceso de reforma de los estados provinciales.
d. El Jefe de Gabinete de Ministros creó la Comisión Nacional del Trabajo y el Empleo y la Comisión Nacional de las PyMES.
Bajo su conducción, se creó el Acuerdo Marco para el Empleo, la Productividad y la Equidad Social. En agosto de 1994, el Gobierno Nacional, la Confederación General del Trabajo y ocho entidades empresarias representativas de la industria, el comercio, el agro, la banca y la inversión firmaron el denominado «acuerdo marco para el empleo, la productividad y la equidad social», orientado al incremento de la producción y a la creación de fuentes de trabajo. La iniciativa procura contrarrestar el previsible efecto negativo que tiene en la población la confirmación del aumento de la tasa de desempleo.
El Poder Ejecutivo Nacional retiró del Parlamento el proyecto de Ley de reforma laboral para enviar otra iniciativa consensuada con la CGT y los empresarios. Según este acuerdo, debe concluir el nuevo proyecto de Ley de Accidentes de Trabajo. Se pasa a un sistema de seguros, donde cada empleador cotiza en función del riesgo que genera y de la siniestralidad que registra. De esta forma, se trata de poner límite a la «industria del juicio» que se registra en la actualidad.
Se acuerda que la negociación colectiva es la adecuación de las normas y prácticas laborales a las nuevas necesidades de la producción y el trabajo.
Se crea la Comisión Nacional para la Mediación y la Negociación Colectiva, integrada por representantes del Gobierno, la CGT y los empresarios. Las partes asumen el compromiso de elaborar un proyecto de ley de negociación colectiva. También se comprometen a impulsar la aprobación de la Ley de Quiebras como herramienta válida para preservar el empleo y el funcionamiento de las empresas. El proyecto será modificado para negociar un convenio colectivo de crisis.
Se confecciona un proyecto de Ley para fomentar una redistribución de los recursos del sistema de asignaciones familiares, con el objetivo de que reciban más quienes más lo necesitan. Además, deberá estar lista la reforma integral de las condiciones laborales para las PyMES.
Por otro lado, se destinan 21 millones de pesos para compensar a las obras sociales. La desregulación de las obras sociales queda en suspenso. Asimismo, se acuerda que las deudas por aportes previsionales con la DGI serían pagadas en 120 meses. Se establece legalizar los contratos de trabajadores a prueba, de tiempo parcial y aprendizaje. No figura en el texto la posibilidad de negociación por empresa.
Cabe destacar que varias de estas reformas fueron posteriormente aprobadas, como la Ley de Quiebras, la reforma del sistema de asignaciones familiares y de riesgos de trabajo y el apoyo estatal a la reforma de las obras sociales. Pero la ley de negociaciones colectivas no ha sido aprobada.
Estos acuerdos políticos fueron producto de la presión sindical frente a la política gubernamental. Además, el aumento de la desocupación fue un factor determinante que influyó en los términos de la negociación.
e. El Empleo Público
Desde el punto de vista del empleo público se puede observar una constante disminución del empleo público en el Estado Nacional (cargos permanentes y transitorios presupuestados) un aumento en el empleo provincial y la incorporación de personal bajo formas contractuales basadas en la flexibilidad laboral.
Este proceso marca, al igual que en el mercado de trabajo privado, una disminución de los puestos de trabajo, mayor modalidad de sistemas de contratación flexible de los mismos y un rendimiento mayor por puesto de trabajo.
En el Estado Nacional, una primer etapa de la reforma laboral, se caracterizó por la reducción del empleo público en la Administración Pública Nacional, a través de los mecanismos de retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas y disponibilidades de personal. También con la transferencia de personal a las provincias con los procesos de descentralización y al sector privado con las transferencias de las empresas.
A partir de 1.991, comienza un proceso de reforma de los sistemas de carrera o escalafonarios que incorpora los conceptos de trabajo polimodal, de la capacitación permanente y de la evaluación de desempeño que flexibiliza la estabilidad laboral
A fines de 1991 se crea el Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa (SINAPA) mediante la sanción del Decreto número 993.
De los alrededor de 300 mil cargos presupuestados de la Administración Nacional, el SINAPA comprende sólo a unos 30 mil agentes ubicados en organismos centralizados y descentralizados. El resto, se agrupa en otros sistemas escalafonarios según servicios específicos (militar, policial, científico, de salud, etc.).
En la segunda parte de la década se sanciona la Ley denominada Segunda Reforma del Estado que tiene por objetivo la reforma del denominado Régimen Jurídico Básico y del resto de los sistemas escalafonarios. También se sancionaron las Leyes de Convenio Colectivo y la Ley de Regulación del Empleo Público.
EL SINAPA reemplaza al sistema escalafonario 1428 que regía desde 1973. Ello implicó que los agentes comprendidos principalmente en el núcleo administrativo de la APN fueran reencasillados en el nuevo sistema. Crea un nuevo régimen de carrera administrativa de empleo, que pretende profesionalizar el empleo público. Comprende seis niveles verticales, que categorizan a los agentes según las funciones básicas de conducción o coordinación, profesionales y operativas, las que constituyen la denominada carrera vertical. Cada nivel tiene una apertura de grados, que constituyen lo que se denomina la carrera horizontal. La carrera vertical implica requisitos mínimos de educación formal, capacitación, edad, etc. El desarrollo de la carrera horizontal implica, por parte del agente, el cumplimiento de los criterios establecidos en el subsistema de evaluación de desempeño y de capacitación. Comprende tres agrupamientos de funciones denominadas: General, Científico-Técnico y Especializado.
Crea el subsistema de Evaluación de Desempeño que administra la evaluación anual de los agentes y el subsistema de Capacitación que tiene por finalidad perfeccionar las capacidades de los agentes para el desempeño de sus tareas. Un tercer subsistema es el de Selección. Establece los requisitos de ingreso al sistema o para el ascenso de nivel.
Un cambio relevante fue la creación de los denominados Cargos Críticos. Comprende, entre otros cargos de conducción, a los cargos de Directores de las unidades organizacionales de las diversas jurisdicciones de la APN. La creación del nuevo sistema de designación busca independizar el desempeño y la permanencia de los Directores de las conducciones políticas. El ingreso al cargo se realiza mediante un sistema de selección pública y su desempeño se establece contractualmente por un tiempo determinado. Un aspecto relevante, es que su desempeño está vinculado a un sistema de evaluación.
El Congreso Nacional aprobó en el año 1993, la denominada Ley de Convenio Colectivo del Sector Público (24.185).
La Ley extiende a un mayor número de sistemas de carrera criterios establecidos en el SINAPA. Esta norma constituye una de las pocas experiencias internacionales en la materia, el mecanismo de negociación de las condiciones de trabajo entre el Estado, en su rol de empleador, y entre los agentes públicos, representados por las organizaciones sindicales.
Establece que las negociaciones colectivas que se celebren entre la Administración Pública Nacional y sus empleados estarán regidas por las disposiciones de esta ley. Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden adherir al sistema de negociación que se establece en esta norma.
La representación de los empleados públicos debe ser ejercida por las asociaciones sindicales, uniones o federaciones con personería gremial y ámbito de actuación nacional. Por otra parte, la representación del Estado debe ser ejercida por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y el Secretario de la Función Pública o sus respectivos representantes con jerarquía no inferior a subsecretario.
La negociación colectiva puede realizarse dentro de un ámbito general o sectorial. Las partes se encargan de articular la negociación en los distintos niveles. Para cada negociación, general o sectorial, se debe integrar una comisión negociadora, en la que deben ser partes: Los representantes del Estado empleador y de los empleados públicos, que es coordinada por el Ministerio de Trabajo.
La negociación colectiva comprende todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, tanto las de contenido salarial como las condiciones de trabajo, a excepción de las siguientes: la estructura orgánica de la Administración Pública Nacional; las facultades de dirección del Estado; el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa.
Determina que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debe ser la autoridad administrativa de aplicación, facultado para disponer la celebración de las audiencias que considere necesarias para lograr un acuerdo. Los preceptos de esta ley deben ser interpretados de conformidad con el Convenio 154 de la Organización Internacional del Trabajo sobre fomento de la negociación colectiva, ratificado por ley 23.544.
A fines de 1998 se firma el primer Convenio Colectivo del sector público constituyendo uno de los pocos convenios que rigen el empleo público en el ámbito mundial. El mismo, comprende a una gran parte del personal civil del Poder Ejecutivo Nacional. Se trata de un Convenio General que contiene a un conjunto de escalafones sectoriales, que aún, deben adecuarse a este. Incluye al personal civil de la Administración Central y organismos descentralizados y pertenecientes a trece sistemas escalafonarios. Entre los cuales se destacan: el personal de la CONAE, CONICET, Guardaparques, Cuerpo de Administradores Gubernamentales, Dirección del Antártico, de Puertos y Vías Navegables, embarcado del INIDIEP, del INTA, INTI, de orquestas, Coros y Ballets, Profesional de los hospitales y organismos del Ministerio de Salud, del Sindicatura General de la Nación y del SINAPA.
Establece el régimen de Ingreso, Deberes y Prohibiciones para el personal del sector público nacional. Contempla la pérdida de la estabilidad laboral por redefinición funcional u organizacional, por desempeño inadecuado y por sanciones disciplinarias.
Entre los derechos se establece la igualdad de oportunidades, la libre agremiación, la capacitación permanente y las compensaciones, indemnizaciones y subsidios. Para el personal permanente se permite la participación mediante los sindicatos en los sistemas de carrera y el derecho a la información.
Se incorpora la figura de polivalencia y flexibilidad funcional para obtener mayores niveles de productividad. Se establece un sistema de Ingreso, selección y de promoción en la carrera. También se reglamenta la evaluación de desempeño y la capacitación permanente.
Crea la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (Co.P.A.R) constituida por representantes del Estado Empleador y de los gremios. Se determinan los alcances de la representación gremial y de los representantes por jurisdicción y número de empleados. El Estado hará un aporte a los gremios equivalente al 0,5 % de la remuneración bruta de los empleados involucrados.
Reglamenta lo atinente a las condiciones y medio ambiente de trabajo y crea la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (CYMAT).
El régimen de licencias, justificaciones y franquicias agrega a las anteriores, cláusulas relativas a la mujer y la maternidad.
La Segunda Reforma del Estado marca, por primera vez, la discusión de los sistemas de contratación del empleo público en forma integral. Además, del empleo burocrático o administrativo, se replantea el sistema de contratación de los sistemas de carrera de defensa nacional y de seguridad interior.
Este cambio cualitativo, está vinculado a la eficacia del gasto público y a los cambios que se observan en el mercado de trabajo privado.
La Segunda Reforma del Estado, sancionada a partir de la Ley 24.629 (1996), establece entre otros aspectos, que el Poder Ejecutivo Nacional debe disponer la creación de un Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público Nacional, para capacitar y brindar asistencia técnica para programas de autoempleo y formas asociativas solidarias, a los agentes civiles, militares y de seguridad, cuyos cargos quedaren suprimidos. Este fondo debe funcionar en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
En cuanto a la Administración Pública Nacional, en 1996, se dictó el Decreto 660, que plantea la modificación de los sistemas de contratación laboral estatal (Estatuto Jurídico Básico y regímenes escalafonarios). Además, plantea reformas específicas por área ministerial y en el sistema de defensa nacional y el sistema de seguridad interior.
El Decreto 558/96, establece la revisión de los regímenes escalafonarios del personal estatal, aplicando criterios de equidad en los sistemas de carrera y remuneración. Se establece en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público Nacional (Ley 24.629).
Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional. Ley 25.164/99
Comprende a los trabajadores del servicio civil de la Nación y establece los principios generales del empleo público. Estos deben ser respetados en las negociaciones colectivas que se celebren en el marco de la Ley 24.185. La Jefatura de Gabinete de Ministros es el órgano rector en materia de empleo público. Establece los deberes y derechos de los empleados del Poder Ejecutivo y de los organismos descentralizados. Se excluye a los funcionarios políticos, al personal militar, policial y de seguridad, al personal diplomático, al clero y al personal comprendido en las convenciones colectivas en el marco de la Ley 14.250. Entre los requisitos de ingreso se establece que el convenio colectivo deberá establecer el cumplimiento de los criterios de selección y el control del mismo. Acerca de los impedimentos para el ingreso se destacan a los condenados por delitos dolosos, contra la administración pública, los exonerados o cesantes y los que hayan incurrido en actos de fuerza contra el orden constitucional.
El personal puede revistar en el régimen de estabilidad, en el de contrataciones o como personal de gabinete de las autoridades. El régimen de estabilidad comprende a la carrera administrativa básica y las específicas. Se establecen principios de transparencia, publicidad y mérito en la selección, en la promoción en la carrera sobre la base de la evaluación de la eficiencia, eficacia, rendimiento laboral y de capacitación. El régimen de contrataciones por tiempo determinado comprende solo la prestación de servicios transitorios o estacionales. Su porcentaje no podrá superar lo que se determine en el CCT. El personal de gabinete solo comprende funciones de asesoramiento o de asistencia y deben cesar con la autoridad que lo designó. El personal estable que sea afectado por la reestructuración o supresión de organismos debe ser reubicado. Al no serlo estará en disponibilidad y al término de un año se produce la baja con derecho a una indemnización igual a un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor a tres meses tomando como base la mejor remuneración del último año de servicio. El CCT puede establecer indemnizaciones especiales. Los delegados sindicales no pueden ser afectados en el ejercicio de sus funciones ni ser puestos en disponibilidad. Los agentes realizan tareas propias a su categoría o nivel y al desarrollo de tareas complementarias o instrumentales en función de los objetivos del trabajo. Para la movilidad geográfica se requiere el consentimiento del trabajador.
Los principales derechos son la estabilidad, la igualdad de oportunidades, la capacitación permanente, la afiliación sindical y la negociación colectiva, licencias, compensaciones e indemnizaciones, asistencia social, higiene y seguridad, renuncia y jubilación. La estabilidad en la función es materia de reglamentación convencional. Se establece un periodo de prueba de 12 meses para acceder a la estabilidad. Las promociones a cargos vacantes deben basarse en sistemas de selección de antecedentes, méritos y aptitudes y el CCT debe establecer los mecanismos de participación y control. También el régimen de licencias, justificaciones y franquicias es materia convencional.
Entre los deberes se destacan la prestación de servicio sobre la base a principios de eficiencia, eficacia y rendimiento laboral; observar las normas y conducirse con colaboración con el público y el resto del personal; observar el deber de fidelidad y guardar discreción o reserva en todo asunto que lo requiera; llevar a conocimiento superior todo acto que pueda causar perjuicio al Estado; excusarse de intervenir en toda actuación que pueda originar parcialidad; velar por los bienes y patrimonio del Estado y seguir la vía jerárquica correspondiente.
Las prohibiciones son patrocinar trámites de terceros que se vinculen a sus funciones; recibir beneficios originados en contratos o concesiones; mantener vinculaciones con entidades directamente fiscalizadas por la jurisdicción; valerse de la función para fines ajenos o actividades proselitistas; toda conducta que suponga discriminación por razón de raza, religión, nacionalidad, opinión, sexo o cualquier cuestión personal o social y se establece la incompatibilidad del cargo remunerado con otro de igual carácter.
El SINAPA puede ser revisado, adecuado y modificado en el ámbito de la convención colectiva.
El régimen disciplinario establece que el agente puede ser apercibido, suspendido hasta 30 días en el lapso de un año, cesanteado y exonerado. Entre las causales de la cesantía se destaca las calificaciones deficientes como resultado de evaluaciones que impliquen desempeño ineficaz durante tres años consecutivos o cuatro alternados en los últimos diez años de servicio, en tanto haya contado con oportunidades de capacitación. El agente afectado por alguna sanción debe recurrir a la vía administrativa común y una vez agotada recurrir a la vía judicial.
Se crea el Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Tiene por objetivo elaborar programas de capacitación, calificación de puesto de trabajo, la movilidad funcional y la readaptación de los empleados públicos a los cambios tecnológicos, funcionales u organizacionales.
- La reforma del empleo público incorpora para los puestos de trabajo los conceptos vinculados a los nuevos procesos de trabajo como el del trabajo polimodal y vincula la capacitación permanente y la evaluación del desempeño con el desarrollo de la carrera profesional.
- Flexibiliza la contratación al limitar la estabilidad laboral, aumentar a un año el periodo de prueba en el ingreso y al permitir el traslado del agente a otros organismos.
- Otro aspecto de la reforma se relaciona con un proceso de sustitución del empleo permanente por las formas contractuales a término como los contratos de locación de servicios y las pasantías.
La Ley de Convenio Colectivo avanzó solo hasta el acuerdo marco o general y se mantiene hasta la actualidad la suspensión de las negociaciones para cada uno de los sistemas de carrera. Tampoco se reglamentó la Ley de Regulación del Empleo Público.
Estas cuestiones muestran que existe un predominio de la lógica del ajuste estatal por sobre la de modernización organizacional y de la valorización del empleo del servicio público.
2. 4. LA NEGOCIACIÓN POLÍTICA DE LA REFORMA LABORAL
Desde una perspectiva política, el proceso de democratización del Estado y de su reforma, ha puesto de manifiesto una nueva relación entre el Estado y las organizaciones sindicales y empresariales.
El proceso político significó una transformación en la relación entre los actores sociales involucrados en la política laboral.
A partir de la crisis de la anterior relación entre el Estado y las corporaciones u organizaciones empresarial y gremial y por el proceso de democratización se abrió una nueva relación con el Estado mediada por los partidos políticos.
Esta relación está condicionada por la crisis de las organizaciones sindicales y por la creciente influencia de las organizaciones empresariales. A ello hay que agregar el peso de los organismos internacionales ya mencionados.
Entre las organizaciones empresariales se destacan la Unión Industrial de la Argentina, el denominado grupo de los Ocho y el Consejo Económico Argentino, que desde fines de los ochenta tienen una creciente influencia en las políticas del Estado.
Dentro de las organizaciones empresariales se observa una cierta atomización de las entidades que representan a las pequeñas y medianas empresas, a pesar de lo cual, han obtenido una serie de logros sectoriales, entre los que se destaca la sanción de la Ley PyME. Esta ley es la que en mayor medida incorpora las cláusulas de flexibilidad laboral, aunque se subordinan a la aprobación del CCT.
El sector empresarial plantea como objetivos estratégicos la disminución del costo salarial. Este costo tiene un componente directo y otros indirectos. Los directos se relacionan a los aportes empresarios al salario directo registrado, como los aportes patronales, las asignaciones familiares, al fondo de despido, a las ART, a las obras sociales, en algunos casos a los sindicatos y a los montos de los despidos. Sus demandas al Estado, en cuanto a los costos laborales indirectos, se vinculan a la disminución de los costos vinculados a los juicios laborales, al costo de las indemnizaciones por despidos, al costo de los accidentes de trabajo, a la descentralización de la negociación colectiva en el ámbito de la empresa y a la completa desregulación de las obras sociales. También, se plantean la derogación de regímenes y estatutos especiales (bancarios, periodistas, viajantes, etc.). En algunos temas estas reivindicaciones sectoriales se vinculan con los planteos de los organismos internacionales, y en otros casos avanzan más allá de los objetivos propuestos por estos.
El proceso de democratización, si bien implicó la legitimidad del accionar sindical, puso también de manifiesto su crisis. Podemos mencionar, entre otros aspectos, la merma en la afiliación sindical y la diversidad de estrategias de lucha gremial. A ello hay que agregar la disminución constante de los representantes gremiales en el sistema político, en especial en el ámbito parlamentario.
Por otra parte, la representación de tercer grado única entró en crisis y por primera vez el Estado legalizó la representación de dos entidades confederadas en el ámbito nacional: la Confederación General del Trabajo (CGT) y la Central de Trabajadores Argentinos (CTA). A ello se agrega la conformación del MTA como agrupación político-gremial y que está conformada por importantes entidades como camioneros.
En cuanto a la estrategia gremial, podemos observar dos grandes posturas. Por una parte, la oposición a las políticas de reforma laboral propiciada por los organismos multilaterales (FMI y BIRF) y por el sector empresario, en materia de reforma previsional, riesgos de trabajo, obras sociales flexibilidad contractual, etc.. La otra postura se caracteriza por la negociación en la implementación de los distintos aspectos de la reforma laboral.
Los gremios estatales también se dividen en función de estas dos estrategias. Una parte resiste el proceso de reforma estatal y otros como UPCN y algunos gremios vinculados a las empresas públicas participan en la negociación de la misma. Entre otras cuestiones logran la sanción de la primer Ley de Negociación Colectiva para el sector público nacional.
En la primer parte de la década los gremios estatales tuvieron el predominio en los conflictos gremiales (Ctera, ATE). Estos conflictos se vincularon a la oposición a la reforma estatal, la descentralización de los servicios sociales y la privatización de las empresas estatales. A partir de la crisis de 1995, se observa un creciente predominio de los conflictos por parte del sector privado. Estos conflictos se relacionan a los despidos y suspensiones y a los reclamos vinculados a los pagos de salarios atrasados.
Los gremios mantienen su defensa de la negociación colectiva centralizada, la oposición a las disminuciones salariales, a la eliminación del contrato por tiempo indeterminado y a la administración gremial y no desregulada de las obras sociales.
En 1994 se crea en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de la Nación la Comisión Nacional para la Mediación y la Negociación Colectiva. En ese momento se constituye un ámbito tripartito que tiene por objeto negociar entre las partes el alcance de la reforma laboral. Se plantea la reforma de diversas normas varias de las cuales fueron posteriormente aprobadas. En cambio el proyecto de reforma de las negociaciones colectivas no pudo ser aprobado ni consensuado a lo largo de la década.
Esta compleja relación entre los organismos internacionales, el gobierno y los actores económico-sociales involucrados, implicó un arduo proceso de negociación política. Dicho proceso tuvo una serie de características propias:
a) Las principales reformas laborales han sido implementadas mediante aprobación legislativa. Los decretos en su mayor parte se derivan de estas leyes.
b) Estas normas implicaron prolongadas transacciones en el tiempo y constantes reformas parciales, e incluso parciales contrarreformas. (Ley de Empleo)
c) El Fondo Monetario Internacional y el sector empresarial lograron imponer en la legislación importantes cambios, aunque se mantuvo el veto parcial por parte de las organizaciones sindicales.
d) En el sector empresario, a pesar de la unidad de concepción en cuanto a los objetivos de la reforma laboral, el sector de la pequeñas y medianas empresas fue el más beneficiado, en cuanto al alcance de las normas de flexibilidad establecidas. La Ley P. y M. E. se sanciona en 1995 y su reglamentación de 1.998 muestran en su capítulo de empleo una mayor flexibilidad contractual y horaria que la regulada para las grandes empresas..
e) Los sindicatos lograron que la mayor parte de las normas se subordinan en su aplicación a la negociación colectiva de trabajo.
f) También los gremios lograron transformar los proyectos originales en materia de reforma previsional lo cual dio lugar a la creación de un sistema mixto estatal y privado.
g) El empleo público sufrió una importante transformación con la privatización de las empresas, la descentralización de los servicios públicos(empresas, educación y salud a las provincias), la modificación de diversos sistemas de carrera, la incorporación de sistemas de empleo temporal, la sanción de la Ley de Regulación del Empleo Público que modifica el Estatuto Jurídico Básico de 1.976 y de los distintos sistemas escalafonarios (segunda reforma de 1996). Además, se equiparó a una serie de prestaciones con el régimen privado (ART, sistema jubilatorio y de asignaciones familiares).
h) El Ministerio de Trabajo estuvo bajo la conducción de un solo funcionario proveniente del sindicalismo en una primer etapa, y luego por funcionarios técnico políticos, especialistas en el campo laboral, (aunque vinculados en su mayor parte al sector gremial) hasta 1.998. Lo cuál podría implicar, un proceso de mayor «autonomía» del Estado, frente a los intereses sectoriales. A ello hay que agregar un proceso de creciente profesionalización de su personal.
i) La Reforma Laboral estuvo a cargo de diversas áreas del Estado e implicó una profunda transformación organizacional en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y en otras áreas estatales.
j) El Ministerio de Trabajo se constituye en árbitro, homologador, mediador y regulador de numerosas políticas laborales, tanto con respecto al empleo privado como al público.
k) La política laboral siguió la lógica política de desregular a las instituciones vinculadas al anterior sistema económico. Pero estableció nuevas regulaciones que tuvieron la impronta de ser un resultado de los conflictos y las negociaciones entre el sector político, los organismos internacionales y los sectores empresarios y gremiales.
l) Las nuevas regulaciones perjudican, en parte, a los trabajadores asalariados de medianos ingresos y benefician a los de menores ingresos. Esto se puede observar en el régimen de asignaciones familiares y en el subsidio por desempleo. En cambio el sistema jubilatorio beneficia a los trabajadores de mayores ingresos que ingresan al sistema de capitalización. También mantienen beneficios para los trabajadores vinculados a unidades familiares en detrimento de los solteros. Incorpora y profundiza beneficios a sectores sociales considerados vulnerables (Jefes y Jefas de Hogar desocupados, etc.).
m) Los efectos de la reforma del Estado y de la reconversión productiva en el campo social colocó en la arena política, internacional y nacional, la cuestión social de la desocupación, de la subocupación, del trabajo no registrado y de la reconversión de la mano de obra. Esto dio lugar, a una serie de políticas sociales laborales para paliar la desocupación y las dificultades de inserción en el mercado de trabajo por parte de sectores vulnerables.
La Reforma Laboral fue impulsada por el sector empresario y por los organismos multilaterales. Las principales normas (Empleo, Seguridad Social, Riesgos de Trabajo, etc.) tuvieron aprobación parlamentaria. Los gremios, a pesar de su crisis, lograron imponer distintos criterios y posturas y en especial mantuvieron al Convenio Colectivo de Trabajo tradicional vigente, resistiendo la descentralización y el cese de la ultractividad. Pero más importante aún, lograron que la aplicación concreta de las distintas normas tengan vigencia bajo la aprobación del CCT como en el caso de las Leyes de Empleo y PyMES en su capítulo laboral.
2.5. IMPACTOS DE LA REFORMA LABORAL
Si bien la medición del impacto de las políticas públicas presenta por su complejidad, numerosas dificultades metodológicas, nos parece importante hacer un señalamiento y aproximación de aquellos que serían los más trascendentes.
La política laboral tuvo importantes efectos económicos y financieros. Disminuyó el costo laboral directo e indirecto. Creó una nueva institucionalidad laboral generando un sistema con una importante participación del sector privado en la administración de los distintos subsistemas laborales. No logró mejorar la cantidad y calidad de los empleos y tampoco pudo resolver el problema de la distribución y mejora de los ingresos salariales y registrados.
Se observó la disminución parcial del denominado costo salarial (ver cuadro 5), basado principalmente en la reducción de los aportes patronales, en la modificación del régimen de asignaciones familiares y en el régimen de despidos. Un cambio trascendente fue la sanción del Decreto de Negociación Salarial y Productividad (Decreto 1.334/91) que limita los aumentos salariales a los incrementos de la productividad. Esta norma no se complementó con el acceso sindical a la información de las empresas y desvinculó al salario con el principio del incremento del costo de la canasta familiar. Estas limitaciones contribuyen a favorecer la lógica de disminuir el costo salarial y es contradictoria con los procesos de trabajo vinculados a la competitividad.
Figura 19. Costo Laboral
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 (enero) |
|
| Salario SIJP |
100.0 |
109.0 |
112.6 |
112.8 |
118.8 |
117.2 |
101.3 |
94.3 |
| Costo laboral unitario (*) |
100.0 |
100.3 |
99.0 |
89.4 |
85.6 |
77.2 |
69.1 |
68.0 |
(*) Corresponde al índice del costo laboral unitario ajustado por productividad según FIEL.
Fuente: Informe de Coyuntura Laboral. M.T.S.S. 1998
Como puede observarse en la Figura 19 mientras el salario registrado por el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (empleo pleno y registrado) muestra un incremento en la primer parte de la década y una posterior caída en la segunda parte el Costo Laboral Unitario exhibe una caída constante a lo largo de todo el período.
Con el desarrollo de un sistema previsional mixto, estatal y privado, que eliminó numerosos sistemas anteriores, se sustituye parcialmente el principio de solidaridad por el de capitalización.
La modificación del sistema de accidentes de trabajo. Se creó un sistema administrado por empresas privadas, basado en los principios de prevención y de rehabilitación. Se acota el recurso judicial.
Se reformó, con detenimiento, el sistema de Asignaciones Familiares favoreciendo una redistribución geográfica, de casos de interés social y eliminando parte de las mismas a las personas con ingresos mayores a los 1.500 pesos.
Se creó el sistema de subsidio al despido. Si bien los montos y el tiempo parecen exiguos, es el primer sistema de subsidio al desempleo implementado. El problema es que involucra solo a los trabajadores en blanco o registrados.
En cuanto a las indemnizaciones por despido se impusieron una serie de limitaciones, aunque se mantiene el concepto de los mayores ingresos para determinar el monto final.
Hubo una disminución de los costos judiciales y de las causas judiciales laborales, con la modificación del régimen de accidentes de trabajo, la Ley de Quiebras y la creación de la Mediación Laboral. (ver Figura 20)
Esto dio lugar a la disminución del número de causas judiciales iniciadas en el fuero laboral, a los montos involucrados y a los montos de cobro por parte de los abogados laboralistas. El gráfico 5 muestra una constante caída en el ingreso de las causas laborales en el fuero laboral tradicional y un constante incremento de las causas judiciales en el fuero comercial. La Ley de Quiebras y las reformas a la regulación de los accidentes de trabajo explican en gran parte, este cambio en la litigiosidad laboral.
La promoción del ahorro nacional y el fomento de los instrumentos financieros. El sistema de AFJP, de las ART y del plan sueldos fomentan la bancarización, el ahorro financiero y las inversiones en activos financieros. Estos fondos se destinan al financiamiento del sector estatal y privado. Se promovió la bancarización de los trabajadores registrados mediante el plan sueldos. Tanto el Estado como el sector privado han incorporado el sistema y se prevé que la totalidad de las empresas deban adoptar el sistema.
Luego del congelamiento de las negociaciones colectivas, desde 1975 hasta la década del 90, se observó la renegociación de numerosos convenios, e incluso acuerdos en el ámbito de empresas. Estos convenios negociaron salarios vinculados a la productividad y la flexibilidad de las condiciones contractuales, incorporando aspectos vinculados a los nuevos procesos de trabajo. (Fiat, GM y Toyota)
Los gremios mantuvieron una importante influencia en las negociaciones laborales al mantener el predominio de las negociaciones colectivas de trabajo en las aplicaciones concretas de las reformas laborales y en la defensa del principio del predominio del convenio de mayor grado sobre del de menor grado o nivel. La década se caracterizó por un proceso complejo de descentralización y centralización de los niveles de apertura de las negociaciones entre patronos y trabajadores. (Ver Figura 21)
Si bien hubo un claro incremento de la negociación en el ámbito de las empresas, gran parte de estos acuerdos se suspendieron por reclamos judiciales promovidos por los gremios apelando al criterio del convenio de mayor nivel general.
Se mantuvo la Ley de Asociaciones Sindicales de 1.988 pero se reglamentó el Derecho a Huelga de los Servicios Públicos. También acotaron a la conflictividad laboral el principio de procedimiento de crisis (Ley de Empleo de 1.991) y la mediación laboral.
La reforma del Estado, el proceso de democratización y los nuevos procesos de trabajo, dieron lugar a una serie de transformaciones en el empleo público. Aún, están pendientes una serie de reformas como los sistemas de carrera de las fuerzas armadas y de seguridad, de diversos escalafones, de los estatutos docentes, entre otros. Por impulso de los sindicatos estatales se sancionó la Ley de Convenio Colectivo del sector público. Pero paralelamente se fueron incorporando a la relación contractual aspectos similares a los planteados en para el empleo privado como los conceptos de productividad y permanencia según el desempeño, además de la capacitación permanente. El empleo público nacional del personal civil se asimiló a los nuevos sistemas de jubilaciones, riesgos de trabajo y de obras sociales. Además, se observa en el régimen estatal la incorporación de formas de empleo temporario (pasantías, contratos por tiempo determinado, etc.)
Las obras sociales sufrieron una importante transformación. Se eliminaron las de carácter tripartito, se reorganizaron con asistencia del Banco Mundial y se estableció la libre elección de los afiliados entre las mismas. No se pudo imponer la libre competencia con las empresas de medicina privada.
Se crearon nuevos sistemas de registro laboral. El Sistema Único de Registro Laboral y el Código Único de Identidad Laboral (CUIL). Además, se creó el registro de Empresas de Empleo Eventual.
Se observa un avance en el sistema de información en los distintos aspectos relativos a la cuestión laboral. Se destacan la información del sistema previsional, de las provistas por la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, del Plan Sueldos y del Ministerio de Trabajo en los aspectos relacionados al mercado de trabajo.
Los planes sociales laborales buscaron resolver el desempleo en las regiones más afectadas por la reconversión económica y a facilitar la inserción laboral de la población más vulnerable.
La política migratoria se vincula a los problemas que presenta el mercado de trabajo, en especial con los elevados niveles de empleo no registrado. Los problemas de desocupación y subocupación plantearon la modificación de esta norma pero nunca tuvo aprobación legislativa.
La lógica de disminuir el costo laboral impulsada por los organismos multilaterales y por el conjunto del empresariado buscó disminuir los costos laborales directos e indirectos. En este sentido se observa una importante disminución del costo laboral directo y una muy significativa disminución de los costos indirectos (aún difíciles de evaluar con precisión).
Los contratos temporarios tendieron a sustituir el empleo permanente por empleo intermitente. Las PyMES sustituyeron el empleo registrado por el empleo no registrado e intermitente. (ver Figura 22)
Como muestra el gráfico 9 el trabajo no registrado o en “negro” tendió a aumentar en forma constante desde 1.994. En ese año de alto crecimiento económico el trabajo clandestino ya era muy elevado. Para el fin de la década el empleo no registrado llega a casi el 40 % de la población ocupada. Cabe aclarar que estos datos proporcionados por el Ministerio de Trabajo de la Nación son estimaciones estadísticas y reflejan un promedio nacional. Por lo cual hay que tener en cuenta que existen importantes variaciones según el área geográfica y la rama de actividad económica. Los trabajadores más afectados son los pertenecientes al servicio doméstico y a la construcción. Los trabajadores rurales presentan los mayores niveles de trabajo no registrado. A fin de los noventa se sanciona la Ley de la Libreta del Trabajador Rural que tiene por objetivo aumentar el registro de estos trabajadores. Aún esta pendiente su implementación.
Se buscó descentralizar el nivel de la negociación de los convenios colectivos ya desde la sanción de la Ley de Emergencia Económica (1.989). Pero en general los gremios lograron mantener el predominio del convenio general por sobre los convenios por empresa. También a lo largo de la década se buscó eliminar la cláusula de ultractividad de los CCT pero la misma se mantuvo vigente por la presión gremial.
La Ley de Concursos Preventivos y de Quiebras y la de Mediación de los Conflictos Laborales tendieron a disminuir los costos salariales indirectos de los salarios al buscar disminuir la litigiosidad judicial en lo laboral. A lo largo de la década se observa una constante disminución de los juicios laborales en el fuero Laboral a favor del fuero Comercial.
Se procedió a desestatizar y/o a privatizar el sistema de contribuciones y prestaciones laborales.
Los nuevos sistemas de retiros y jubilaciones y de riesgos de trabajo y el programa de bancarización de los salarios no contribuyeron a mejorar la recaudación contributiva ni los controles normativos. Sin embargo tienen una creciente importancia en el ahorro nacional, objetivo no explícito de las políticas laborales respectivas. Pero por otra parte permiten contar con importantes datos sobre el empleo registrado.
La reforma del sistema de jubilaciones y pensiones dio lugar a un sistema mixto que mantuvo el sistema estatal de reparto y la prestación básica universal (P.B.U.) frente a la lógica de un solo sistema de capitalización o de solo el ahorro individual. Algunas provincias transfirieron sus sistemas previsionales al ANSeS, pero otras lo mantuvieron en su órbita bajo el anterior régimen.
La reforma previsional sancionada en 1.994 muestra que el sistema de Reparto o estatal ve caer en forma constante la cantidad de sus aportantes. En cambio el sistema de capitalización ve incrementar la cantidad de aportantes. Es interesante observar que ambos sistemas tienen en 1.994 una similar cantidad de aportantes. A partir de ese año el sistema estatal ve caer en la mitad la cantidad de aportantes en cambio el sistema privado lo ve incrementar al doble.(ver Figuras 23 y 24)
Figura 23
Aportantes y Afiliados al Sistema Integrados de Jubilados y Pensionados S.I.J.P.
|
Aportantes |
Afiliados |
||||||
|
Año |
Reparto |
Capitalización |
Total |
Año |
Reparto |
Capitalización |
Total |
|
1994 |
2.150.475 |
2.226.451 |
4.376.926 |
1994 |
2.674.036 |
3.033.506 |
5.707.542 |
|
1995 |
1.973.232 |
2.217.768 |
4.191.000 |
1995 |
2.776.267 |
4.491.348 |
7.267.615 |
|
1996 |
1.647.514 |
2.860.486 |
4.508.000 |
1996 |
2.557.622 |
5.564.712 |
8.122.334 |
|
1997 |
1.389.319 |
3.419.681 |
4.809.000 |
1997 |
2.362.745 |
6.226.176 |
8.588.921 |
|
1998 |
1.139.294 |
3.761.706 |
4.901.000 |
1998 |
2.261.870 |
7.051.927 |
9.313.797 |
|
1999 |
1.013.434 |
4.077.566 |
5.091.000 |
1999 |
2.011.997 |
7.644.058 |
9.656.055 |
Fuente. La Nación 11/07/1.999
Es significativo observar al total de los aportantes. Entre 1.994 y 1.999 se incrementaron en apenas unos 700 mil. Los 5 millones de aportantes son la mitad de los 9,6 millones de afiliados a los dos sistemas y solo un 40 % de la población económicamente activa. Esta cuestión se agrava cuando se analiza la proporción entre los activos efectivamente aportantes al sistema jubilatorio con los jubilados y pensionados (estimados en unos 4,5 millones. Esta cuestión del sistema previsional se agrava por los sistemas de retiros de las fuerzas armadas y de seguridad con relevantes déficits de financiamiento a cargo del Estado Nacional. Estas cuestiones obligan a un creciente financiamiento del sistema mediante el sistema impositivo con la Coparticipación Federal, los impuestos a los combustibles y a los bienes personales. También una parte del proceso de privatización de las empresas públicas se destinó al pago de las deudas previsionales.
La Figura 24 muestra un constante aumento de los afiliados al sistema previsional. Pero un estancamiento de los aportantes. Ello se debe al aumento de la desocupación, del subempleo y del trabajo clandestino. El sistema estatal de reparto mantiene la cantidad de afiliados mientras que el sistema de capitalización casi lo duplica (cuadro 7). Lo cual estaría mostrando que el sistema privado tuvo éxito en cuanto al aumento del nivel de afiliación pero esto no significó un incremento importante de sus aportantes. Mientras los afiliados casi se duplicaron los aportantes efectivos y permanentes se mantuvieron estancados. Esta cuestión plantea varios interrogantes.
De continuar estas tendencias solo un cuarenta por ciento de la población económica activa (de por sí muy baja respecto a la población total) podrá acceder a un retiro jubilatorio. El sistema estatal ve disminuir su cantidad de aportantes manteniendo un enorme número de jubilados y pensionados a su cargo. Además debe garantizar la prestación básica universal para el conjunto y la prestación básica adicional. Esta cuestión plantea que el sistema estatal de previsión social deberá financiarse en forma creciente con los impuestos al conjunto de la población o eliminar parte de las prestaciones previsionales.
El sistema de capitalización depende de la registración laboral y del efectivo control de los aportes. La situación del mercado de trabajo impide que los aportantes efectivos se incrementen en el futuro motivo por el cual el sistema parece limitarse al empleo pleno y registrado y en este caso a los sectores de ingresos altos y medios.
Estas cuestiones plantean para el futuro una creciente diferenciación social y la cuestión para el Estado de financiar el sistema estatal y a los excluidos del sistema mediante sistemas graciables o sociales.
Los sistemas previsionales de los regímenes de Defensa y de Seguridad Interior Policía Federal, Gendarmería, Prefectura y Servicio Penitenciario) del Estado Nacional mantuvieron el sistema estatal a pesar de los relevantes déficits públicos que presentan.
Figura 25. INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. Gastos por Jurisdicción
| Caja de Retiros Jub. y Pensiones de la Policía Federal (Ministerio del Interior) |
580.493.000 |
| Inst. de Ayuda Fin. De Retiros y Pensiones Militares (Ministerio de Defensa) |
1.148.953.570 |
| Administración Nacional de Seguridad Social (Min. De Trabajo y S.S.) |
22.236.478.800. |
| TOTAL |
23.965.925.370 |
Fuente: Presupuesto Nacional 2.001
La Figura 25 muestra los principales sistemas de jubilaciones y pensiones administrados por el Estado Nacional y su composición del gasto anual. El ANSeS es el organismo que administra el sistema de reparto y el que forma parte de la reforma previsional de 1.994. En cambio los sistemas de retiros del Ministerio de Defensa y sus Fuerzas Armadas y el de la Policía Federal siguen administrados por el Estado y no han sido reformados a pesar de diversos intentos en ese sentido. A ello, se agregan los gastos previsionales de la Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval y los ex policías del Territorio de Tierra del Fuego a cargo del presupuesto del Ministerio del Interior y los del Servicio Penitenciario Federal a cargo del Ministerio de Justicia. Al déficit financiero del ANSeS a cargo del Estado se agregan los muy relevantes déficits de los sistemas de defensa y seguridad. Estos elevados gastos se deben a que estos sistemas especiales presentan la más baja relación entre los activos aportantes y los beneficiarios de todo el sistema. En el caso de Defensa no llega a alcanzar la relación de un aportante por dos beneficiarios.
A esta situación se agrega el financiamiento de los déficits de las ex cajas previsionales provinciales transferidas a la administración del ANSeS.
El sistema de riesgos de trabajo tendió a favorecer una lógica vinculada a la disminución de los costos laborales para las empresas y avanzó poco en la implementación de un mejoramiento de los riesgos de trabajo en términos de prevención de los riesgos y accidentes tal como estaba establecido en la normativa.
En cuanto al sistema de obras sociales se eliminó a aquellas de tipo tripartito, se procedió a cambios importantes en cuanto a sus prestaciones obligatorias y se promovió la libre elección de sus afiliados. Esto dio lugar a un proceso de fusión de obras sociales y de tercerización de servicios. Las entidades sindicales mantuvieron su propiedad y resistieron la libre elección con el sistema privado salud o medicina prepaga.
El régimen de asignaciones familiares también sufrió una serie de modificaciones que mantuvieron la lógica del costo salarial pero combinado con el beneficio a prestaciones sociales muy focalizadas (Ej.: pérdidas de beneficios a mayores montos salariales y beneficios a hijos discapacitados). Su administración pasó de organismos estatales específicos (CASFEC) al ANSeS.
Los planes sociales laborales fueron poco efectivos. Pese al importante monto presupuestario destinado a estos planes no han logrado una efectiva inserción laboral de sus destinatarios. (Ver Figuras 26 y 26)
Como puede observarse en el cuadro 15 el Estado Nacional destino más de 300 millones de pesos en planes sociales laborales en los últimos años que beneficiaron a apenas a unas 330 mil personas. Estas cifras solo reflejan el beneficio directo y no la efectiva inserción laboral posterior de los beneficiarios. También muestran que benefician a una pequeña parte de los desocupados y subocupados.
Figura 26. Programas sociales de empleo
|
En pesos |
Presupuesto 1998 |
Presupuesto 1999 |
| Programas de Empleo |
|
|
|
33.822.480 |
45.000.000 |
|
3.341.400 |
3.000.000 |
|
13.914.527 |
7.000.000 |
|
5.840.000 |
2.500.000 |
|
1.878.150 |
10.000.000 |
|
791.871 |
3.902.827 |
|
213.240.770 |
210.267.560 |
| Total |
272.829.198 |
281.670.387 |
| Programas de Capacitación |
|
|
|
38.544.139 |
35.805.960 |
|
19.000.000 |
20.360.106 |
| Total |
57.544.139 |
56.166.066 |
| TOTAL GENERAL |
330.373.337 |
337.836.453 |
| Personas Beneficiadas |
|
|
|
303.219 |
104.371 |
|
27.655 |
Sin datos |
Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La Nación 23/07/99
Figura 27. Prestaciones del Seguro de Desempleo
|
Período |
Cantidad de prestaciones |
Montos asociados (en miles de pesos) |
| Año 1992.
Promedio mensual |
128.062 12.806 |
25.834 2.583 |
| Año 1993
Promedio mensual |
880.479 73.373 |
325.193 27.099 |
| Año 1994
Promedio mensual |
1.182.154 98.513 |
378.839 31.570 |
| Año 1995
Promedio mensual |
1.468.160 122.347 |
374.992 31.249 |
| Año 1996
Promedio mensual |
1.544.067 128.672 |
398.476 33.206 |
| Año 1997
Promedio mensual |
1.144.549 95.379 |
313.776 26.148 |
| Año 1998 (enero-febrero)
Promedio mensual |
174.999 87.500 |
49.652 24.826 |
Fuente: Informe de Coyuntura Laboral 1998
El Seguro de Desempleo creado por la Ley de Empleo sancionada en 1.991, muestra ya un importante incremento en sus prestaciones en el año 1.993. Llega a beneficiar a un millón y medio de trabajadores en el año 1.996. A partir de esa fecha cae el número de beneficiarios pese al incremento de la desocupación y subocupación. Ello se explica a que el beneficio solo alcanza a los trabajadores registrados y aportantes. Por lo cual a mediados de la década se combina un mayor nivel de registración con un explosivo incremento de la desocupación (18 % en 1.995). En la segunda parte de la década se estanca el empleo registrado y se incrementa el trabajo clandestino lo cual impide a un importante número de trabajadores desocupados acceder al beneficio. Ello explica que tiendan a disminuir las prestaciones por desempleo frente al incremento de la subocupación y el desempleo. Conviene aclarar que la prestación por desempleo es de un máximo anual y los montos que perciben los trabajadores beneficiados son significativamente menores a los ingresos salariales que percibían en su actividad.
2.6. IMPACTOS DE LA REFORMA LABORAL EN LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO NACIONAL
Existió una profunda reorganización de las agencias estatales vinculadas a la cuestión. Los Ministerios sufrieron cambios en cuanto a sus competencias. Por otra parte, se disolvieron numerosos organismos y se crearon otros nuevos. Junto a este proceso, se eliminaron regulaciones y se crearon otras nuevas.
Las organizaciones de carácter tripartito (gremial, empresarial y estatal) y los mixtos (gremial y estatal) fueron transferidos a su administración privada o pública. Es el caso de las cajas de asignaciones familiares, obras sociales o del registro de la construcción.
En una primer fase, se disolvió una serie de organizaciones estatales como el Instituto Nacional de Previsión Social, el CASFEC y otros específicos (marina mercante, etc.). Los institutos tripartidos pasaron al ámbito privado, como así también el Registro Nacional de la Construcción. El Ministerio de Salud traspasó la administración del sistema de Seguridad Social al Ministerio de Trabajo. Se creó en su ámbito, el ANSSAL y posteriormente la Superintendencia de Seguros de Salud, para administrar y regular el sistema de obras sociales.
A partir de la creación de la ANSeS, las ex cajas jubilatorias pasaron a ser administradas por la misma. En la actualidad, administra el régimen de retiro a cargo del Estado y hasta el momento, diez provincias transfirieron sus cajas previsionales al ANSES. Este organismo pasó a administrar además, el sistema de asignaciones familiares y a partir de 1991 el Fondo de Despido.
En una primer etapa, la Superintendencia de las AFJP estaba bajo la órbita del Ministerio de Economía y a partir de la segunda Reforma del Estado, en 1996, se traspasó al Ministerio de Trabajo.
La Ley de Riesgos de Trabajo dio lugar a la creación de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo.
Se crearon sistemas de registro estatal del empleo y de los aportes, como el CUIL. El sistema de Asignaciones Familiares pasó a administrar directamente estos fondos específicos, antes a cargo de los empleadores.
Las ex sedes del Ministerio se devolvieron a la CGT (a la cual se alquilaba la sede) y la sede central se transfirió al INDEC. La ex sede del CASFEC pasó a ser la sede central del Ministerio. A partir de la primer Ley de Empleo se crearon las Agencias de Empleo en el ámbito de las provincias y regiones.
Se crearon e implementaron diversos programas sociales destinados a resolver el problema del desempleo y de la inserción laboral. Cabe destacar, que esta cuestión estaba prevista en la primer Ley de Empleo de 1991, cuando aún el desempleo y el subempleo no superaban los dos dígitos. Los programas sociales tuvieron dispar resultado y fueron reformulados en diversas etapas.
Las pensiones graciables dejaron de estar a cargo del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones para pasar en 1996, a estar a cargo del Tesoro Nacional y administradas por la Secretaría de Desarrollo Social.
El PAMI (INSSyJP) sufrió una serie de transformaciones. En una primer etapa pasó a integrar el sistema presupuestario nacional. Luego hubo un intento de establecer un sistema coparticipado con las provincias y en 1998 se resolvió su autonomía y desvinculación del sistema presupuestario del Estado. Pero en la práctica el Estado se hace cargo de la financiación de su déficit operativo.
La justicia laboral sufrió una importante modificación con la creación de la mediación laboral obligatoria.
El proceso de Crisis Estatal, tuvo una serie de impactos que se relacionan al pago de las deudas con los jubilados y con el pago de los juicios laborales contra el Estado. El Estado emitió una serie de bonos para afrontar estos pagos y destinó un porcentaje del producto de las privatizaciones para afrontar dichas obligaciones. En la actualidad, se destina una partida presupuestaria para afrontar los juicios de los jubilados. El sistema previsional tiene un déficit de alrededor de 5.000 millones de pesos, cuya financiación está a cargo del Estado y cuyos recursos se originan en una serie de impuestos destinados a tal fin (parte del IVA, naftas).
Las cuestiones estructurales vinculadas al sistema de seguridad social, de las pensiones graciables y del sistema de salud (PAMI), implican para el Estado la necesidad de destinar fondos específicos para financiar sus déficits crónicos.
Las cuestiones estructurales vinculadas al mercado de trabajo argentino implican para el Estado Nacional, las provincias y los municipios el desarrollo de numerosos planes de tipo social destinados a atender el desempleo y las consecuencias sociales derivados de las cuestiones relacionadas al empleo.
CONCLUSIONES
La política laboral implementada en los años noventa abarcó las distintas dimensiones del empleo y del mercado de trabajo y modificó cualitativamente las instituciones laborales tradicionales surgidas del gobierno peronista de los años 40. Esta política se constituye en un nuevo modelo de regulación estatal en materia laboral, y sus efectos y continuidad van más allá de la coyuntura política.
La nueva regulación laboral surge a partir de los condicionantes externos e internos que determinan a los actores involucrados a «negociar» (sin desconocer el conflicto) el problema o cuestión, e incluso a legitimar mediante leyes un nuevo modelo de política laboral.
Entre los condicionantes externos podemos señalar:
- La crisis del fordismo y la consolidación del denominado proceso de globalización (segmentación de los mercados y nuevas tecnologías).
- Los nuevos modelos de procesos de trabajo a escala mundial, toyotismo, neotaylorismo, y sus formas organizacionales, implicación implícita, negociada e impuesta. (Coriat 1.994)
- La política de los organismos multilaterales (F.M.I., B.M., B.I.D., y O.M.C.) en la reforma estatal y económica de América Latina.
Los condicionantes internos más relevantes serían:
- La crisis del modelo económico de sustitución de importaciones.
- La crisis del mercado de trabajo (1.975 a 1.990). (Monza 1.992)
- Los efectos de las políticas generadas durante la formación política del Estado Burocrático Autoritario (1.966-1.983) (G. O’Donnell 1.982 )
- La Crisis Fiscal del Estado (1.988 a 1.990).
- La reconfiguración de los actores políticos, corporativos y sociales durante el proceso de democratización política del Estado y de la sociedad civil. ( desde 1.984)
La crisis económica de los años 1.975-1.990 generó un estancamiento del empleo estable, la regresión en el Ingreso Nacional de los salarios y la generalización de las formas de subempleo, del aumento del cuentapropismo y de la terciarización del empleo (Monza 1.992).
La crisis del Estado vinculada al ámbito laboral, se observó en las deudas del Estado con las entidades sindicales y con sus obras sociales producto de las intervenciones militares. También en la crisis de los organismos estatales administradores de las distintas instituciones laborales como las cajas previsionales, de asignaciones familiares, obras sociales y policía del trabajo. El congelamiento de los convenios colectivos de trabajo a partir de 1.975 también abrió un problema político-sindical de difícil resolución. Esta crisis estatal también impactó en el empleo público al desvirtuarse muchos de sus sistemas de carrera y en especial el concepto de «servidor público».
La reforma estatal y económica de los años 1.989 a 1.991 sientan las bases de un cambio cualitativo en el rol del Estado y en sus políticas sectoriales o focales. Estas sintetizan de algún modo los condicionantes externos e internos mencionados.
En este período se comienza a perfilar un nuevo modelo de desarrollo económico o de acumulación económica cuyas bases son la apertura externa, la desregulación de los distintos mercados, el aumento de la productividad global y la convertibilidad de la moneda.
El Estado redefine sus roles y funciones. Abandona su rol de productor de bienes y servicios económicos, ajusta sus estructuras y promueve su modernización administrativa y cambia la composición de su financiamiento.
Implementa una serie de políticas focales o sectoriales que se corresponden en gran medida con la redefinición de roles estatales y con el nuevo modelo de acumulación económica. Entre estas políticas podríamos mencionar la educativa, de política exterior, de salud, social, justicia, etc.
El proceso de democratización dio lugar a un mayor predominio de los partidos políticos y de las nuevas organizaciones civiles. Las organizaciones sindicales entran en crisis y pierden influencia frente a las políticas gubernamentales.
La reforma laboral en sus principales aspectos ha sido tema de debate parlamentario y ha sido sancionada mediante leyes y gran parte de los decretos específicos se basan en estas leyes. Estas normas muestran en general un predominio de las posturas de los organismos multilaterales y de los sectores empresarios. El sector sindical ha mantenido durante los noventa el predominio de los CCT en materia de aplicación de varias de las nuevas normas. También ha logrado la sanción de otras leyes, en especial en la segunda parte de la década, como la Ley de Convenio Colectivo del Sector Público, la de Empleo Rural, la segunda Ley de Empleo, etc..
Estas políticas laborales se implementan en un escenario basado en la tensión de lógicas distintas y a menudo contradictorias, como son la lógica económica, la del ajuste fiscal, la de la modernización organizacional y la reforma política.
Dentro de estas políticas sectoriales se destaca la política laboral que buscó vincular al empleo con la lógica económica y provocar un cambio cualitativo en las instituciones laborales. Esta política tuvo por objetivos:
- Resolver cuestiones derivadas del Estado B. A. y de la crisis estatal como las deudas con las entidades gremiales y obras sociales, los juicios laborales y las deudas del sistema previsional.
- Adecuar la legislación laboral a los nuevos procesos de trabajo: trabajo polimodal y polifuncional, sistema de categorías laborales, productividad y calidad, contrato laboral y producción, etc.
- Disminuir el “costo laboral” directo e indirecto. Incorpora formas contractuales de flexibilidad laboral para favorecer el incremento de productividad y para disminuir los tiempos muertos. Es decir, se adecua el trabajo humano a los requerimientos de los procesos de producción.
- Vincular el salario a la productividad y al control de los precios. Los aumentos salariales se atan a los aumentos de la productividad y no al costo de vida.
- Modificar el sistema de convenios colectivos de trabajo. Descentralización del nivel de negociaciones y adecuación de los convenios a los nuevos procesos de trabajo, a formas de flexibilidad y de adecuación a los procesos de producción y disminución de costos. Adecuación de los C.C.T. firmados en 1.975 eliminando la ultractividad de los convenios.
- Acotar la conflictividad laboral. Reglamentación del derecho de huelga en los servicios públicos, procedimiento de crisis y Ley de Quiebras.
- Aumentar del ahorro nacional. Los fondos administrados por las A.F.J.P y las A.R.T. y la bancarización del pago de los salarios se destinan al sistema bancario y financiero y al financiamiento de la deuda pública.
- Modificar la regulación del empleo público. Creación de nuevos sistemas de carrera vinculados a los nuevos procesos de trabajo del sector privado. Aumento de las formas de contratación temporal y del trabajo autónomo. Equiparación de los sistemas jubilatorios, de riesgos de trabajo y de obras sociales con el sector privado.
- La reforma de los aparatos estatales vinculados a la política laboral y previsional. Cierre de las cajas jubilatorias y de asignaciones familiares, transferencia de las cajas previsionales provinciales al Estado Nacional, creación del A.N.Se.S., de las Superintendencias de A.F.J.P. y de las A.R.T.. Eliminación de los institutos tripartitos de obras sociales y privatización de los regímenes especiales como el de la construcción. Creación de nuevos sistemas de registración laboral. ( Sistema Único de Seguridad Social, del C.U.I.T. y del C.U.I.L., Ley de Monotributo, registro de las empresas de empleo eventual).
- Prevenir el desempleo y el subempleo. Fondo de Desocupados, contratos por tiempo determinado, fomento de los grupos sociales más vulnerables, programas sociales de empleo y capacitación laboral.
- Cambiar la regulación y legalización de las entidades gremiales.
El Estado tendió a transferir la administración del sistema al sector privado empresarial y sindical manteniendo las funciones de regulación y control. Pero estas funciones presentan numerosas dificultades y es permanente cuestión de la «agenda política» por su limitada efectividad.
La reforma laboral dio lugar a una profunda reorganización de los organismos estatales del sistema. En una primer etapa se disolvió y fusionaron en nuevos organismos numerosas agencias estatales de previsión social y el Estado cedió a las organizaciones estatales obras sociales y otras instituciones laborales. Además se procedió privatizar otras instituciones como las de retiros jubilatorios y riesgos de trabajo.
Se observa un avance en el sistema de registración laboral. Pero la mayor universalización y accesibilidad de los registros laborales no se tradujo en un aumento de las contribuciones laborales. Motivo por el cual el sistema estatal presenta un relevante déficit en su financiamiento que tiende a ser creciente.
Tampoco la privatización de las contribuciones laborales se tradujo en un aumento significativo de los niveles de recaudación global. El sector privado de administración de las contribuciones laborales vio aumentado sus fondos, en tanto el sector estatal se fue desfinanciado. El ahorro privado de las AFJP tiende a financiar en forma creciente al Estado Nacional en su endeudamiento interno.
No se resolvió la crisis de los sistemas de control laboral. No se reconstituyó la policía del trabajo ni tampoco se logró una mayor efectividad en el control del pago de las contribuciones laborales.
Durante los años noventa la Reforma del Estado, el proceso de reestructuración económica y los cambios en las empresas, generaron un impacto estructural en el empleo y en el mercado de trabajo deteriorando el empleo estable y registrado.
La apertura económica, la desregulación de los mercados y la privatización de las empresas públicas provocó una profunda transformación en las empresas y en las economías regionales de la Argentina y al interior del sector público.
Como consecuencia de los factores estructurales mencionados el mercado de trabajo sufrió a lo largo de la década una serie de transformaciones que agravaron la situación de la oferta laboral y que transformó la demanda de los puestos de trabajo.
En cuanto a los efectos de estas políticas respecto al mercado de trabajo podemos mencionar que las nuevas normas no parecen tener un impacto positivo desde el punto de vista de la solución al desempleo, el subempleo, el trabajo no registrado y la mejora de los ingresos. Tal como se señala anteriormente el fin de la década muestra un claro deterioro de estas variables.
Las nuevas regulaciones laborales tampoco pudieron resolver el problema de la oferta laboral. La población económicamente activa se mantuvo relativamente estancada, el subempleo y el desempleo tendieron a ser crecientes y el empleo no registrado tendió a aumentar en forma constante. Comenzaron a prevalecer problemas de la oferta laboral vinculadas a la edad y al sexo de las personas. Los mayores de 45 años, los jóvenes y las mujeres jefas de hogar son los sectores más afectados por el desempleo. También se agravó la cuestión del empleo en el ámbito de las distintas regiones del país. Las diferencias de ingresos y de tasas de desempleo entre las distintas provincias o distritos urbanos tienden a una mayor diferenciación y heterogeneidad social.
Epílogo
En Argentina, la reducción del costo laboral no logró aumentar significativamente la competitividad externa de la economía ni consiguió generar un mayor número de puestos de trabajo estables, registrados y con mejores salarios. La caída de los salarios y el incremento de la desocupación y del empleo intermitente afectan el consumo interno agravando la crisis del mercado interno y los ingresos de las instituciones laborales, generando además, un importante déficit en las cuentas públicas.
La reforma laboral está signada por la tensión entre resolver las cuestiones vinculadas con el crecimiento económico y de la productividad y con los efectos sociales que estos procesos económicos generan.
A la crisis económica de los años ochenta se agregó la reforma económica y del Estado de los años noventa, que agravaron la cuestión del empleo y la crisis del mercado de trabajo en Argentina.
La reforma laboral de los años noventa estuvo signada por una lógica basada principalmente en la economía productiva y financiera.
Se buscó adecuar las formas contractuales y los ingresos salariales a la producción y la productividad. Un objetivo central fue disminuir el costo laboral del factor trabajo. La reforma de las instituciones laborales promovió el ahorro financiero y bancario.
Se observa- a lo largo de la década- un aumento de la productividad global de la economía, en especial en las grandes empresas, y una baja del costo laboral en las PyMES, mediante la precarización laboral y la no-registración del empleo. Por otra parte, se evidencia un importante aumento del ahorro interno por el crecimiento de los fondos de las AFJP y las ART.
La disminución de la baja de los costos laborales no mejoró significativamente el componente de valor agregado de las exportaciones ni se tradujo en un mejoramiento de los ingresos de los trabajadores. En la actualidad, estas nuevas condiciones gravitan de manera considerable en los deprimidos niveles del consumo interno.
La mayor productividad de la economía global, del sector de la industria y de algunos servicios no se tradujo en mayor nivel del empleo estable y de calidad.
Los procesos de integración mundial requieren de una mayor productividad y competitividad pero la competitividad es un fenómeno complejo que no se resuelve atendiendo sólo al denominado costo salarial. Coriat (1994) señala que ello puede resolver el corto plazo, pero con la flexibilidad y los bajos salarios no es posible obtener calidad en el largo plazo. La introducción de la flexibilidad contractual y de los procesos de trabajo neotayloristas pueden ser exitosos en ciclos cortos, pero impiden el involucramiento de los trabajadores con la producción, la productividad y la competitividad en el largo plazo. Para resolver el problema de la competitividad, en una economía globalizada, la lógica del costo no deja de ser importante, pero los modelos basados en la calidad y competitividad (Alemania, Japón) se basan en la lógica no-costo, es decir (entre otros aspectos) en el involucramiento de los trabajadores en los procesos de producción y en el aumento de la productividad para la generación de bienes de calidad. Estos modelos de acumulación, que tienen distintas particularidades, muestran que las economías que dominan el comercio mundial tienen trabajadores con alta formación profesional y altas remuneraciones. (Coriat 1.994).
Por otra parte, en la reforma laboral argentina predominó la visión del empleo como factor trabajo en detrimento de su dimensión social y personal.
Desde la perspectiva de los mercados económicos, podemos decir que la reforma laboral es ”relativamente exitosa” ya que en el ámbito global bajó el costo laboral directo e indirecto.
Pero el empleo no es sólo un factor económico. El concepto del trabajo humano y del empleo tiene numerosas dimensiones entre las que destacamos la dimensión social y de la persona. Como dimensión social, el trabajo humano permite a la persona desempeñar un «status social», al integrarse en organizaciones productivas o institucionales y vincularse con personas en un ámbito de un interés productivo común. Como persona, su rol de productor le permite ser proveedor del hogar mediante un ingreso, satisfacer sus necesidades de vida y realizar una actividad reconocida.
Guiddens (1.993) plantea la cuestión social y personal de un asalariado que ya no tiene un empleo registrado vinculado a la economía capitalista y globalizada. Al dejar de desempeñar su rol social, pierde sus relaciones sociales secundarias. Además, deja de ser proveedor del hogar y su autoestima social y personal entra en crisis.
En cuanto al mercado de trabajo, la reforma laboral no evitó el deterioro del empleo estable y registrado y agudizó la baja de los ingresos salariales. Luego de las reformas, se observa un aumento de la desocupación, del subempleo y del trabajo no registrado.
En Argentina, a diferencia de los países desarrollados, la crisis del mercado de trabajo se relaciona con aspectos vinculados a las economías subdesarrolladas. La población económicamente activa (PEA), al mantenerse en un promedio de un 40-42 % de la población total, muestra una participación baja en relación con los porcentajes de los países centrales. Este aspecto se agrava cuando se observa la escasa participación de la mujer y de los jóvenes en el mercado laboral. A las formas de subempleo y de empleo no registrado se agregan la desocupación y los problemas de empleo de las mujeres, los jóvenes y los mayores de 40-45 años. Además, los períodos de tiempo de la desocupación de las personas tienden a ser crecientes en el tiempo. Esta situación genera, a partir del deterioro de los ingresos, un constante crecimiento de la pobreza. En especial en lo que se denomina el ”crecimiento de los nuevos pobres” que refleja la pauperización de los sectores medios y medios-bajos de la sociedad. Este cuadro de situación está generando un proceso de diferenciación social que tiende a ”estigmatizar” al desocupado y subocupado y en especial, por grupos de edades y sexo. Otro aspecto de la cuestión, se relaciona con los procesos migratorios. Durante la década se observó una importante migración de los países limítrofes y al final de los años noventa un paulatino incremento emigratorio de argentinos hacia los países desarrollados.
Mientras que para el resto de la sociedad estos grupos sociales comienzan a visualizarse como un foco de ”problema social”, para el Estado solo se contempla como ”minoría social o grupo vulnerable”.
Las consecuencias sociales de estos problemas plantean nuevos fenómenos en la sociedad Argentina. Se genera una nueva conflictividad social, un aumento de la población careciente situada por debajo de la denominada ”línea de pobreza” (ingresos de las familias), una menor integración de los jóvenes a la socialización secundaria y la crisis de las familias u hogares.
La estabilidad del proceso de democratización requeriría de la negociación entre los distintos actores involucrados en la cuestión laboral. Hasta el momento, se observa un claro predominio del conflicto en la cuestión y una fragmentación de los actores sindicales. El sector empresario muestra una mayor homogeneidad en sus posturas. Desde el punto de vista de las entidades sindicales, se observó una estrategia de resistencia a las reformas y de posturas diversas frente a las mismas. Este proceso dio lugar a la ruptura de la central de tercer grado única y a la aparición de diversas entidades de tercer grado y a nuevos nucleamientos político-sindicales.
La crisis del mercado de trabajo provoca una transformación de la conflictividad laboral. Tienden a predominar nuevas formas de conflictividad social por sobre las formas tradicionales del conflicto laboral. Esta crisis también explica e impacta en la fragmentación de los nucleamientos político-sindicales y les plantea la cuestión de los incluidos y excluidos del mercado de trabajo.
En otro plano, el Estado reformó cualitativamente a las instituciones laborales. Predominó el concepto de la desestatización de su administración y del derecho privado en detrimento del derecho laboral tradicional. En cuanto al empleo público se incorporaron aspectos vinculados con la flexibilidad contractual y las prestaciones laborales se asimilaron con las del sector privado. Las políticas públicas respecto a los puestos de trabajo fueron activas en cuanto a la lógica de la disminución del costo laboral. Respecto a la oferta de la mano de obra, se observa un predominio de las políticas públicas pasivas por sobre las activas. Prevalece la atención a la desocupación por sobre la promoción del empleo productivo.
Por último, durante los noventa, las transformaciones en el campo laboral han sido de gran magnitud y han generado cambios cualitativos en las concepciones tradicionales acerca del empleo, del derecho laboral, de los beneficios sociales, etc.. A su vez, produjo nuevas contradicciones en el mercado de trabajo, en el proceso económico y en la cuestión social.
En el final de la década de los noventa, se pone de manifiesto un proceso de crisis del mercado de trabajo que da lugar a relevantes problemas sociales y un desarrollo económico que tiende a promover una creciente diferenciación social. En tanto, en el Estado persisten en forma constante las políticas de ajuste y no se resuelven sus capacidades de regulación y control. Estos factores agravan la crisis de legitimidad social y política del sector empresarial y sindical y el de los partidos políticos, ante la imposibilidad de resolver al menos, los problemas sociales que han emergido.
Algunas Cuestiones Futuras
A modo de cierre, se plantean una serie de interrogantes que, a nuestro juicio, constituirán los desafíos centrales para los próximos años.
¿Es posible resolver la cuestión de una mayor producción y productividad de la economía mediante un aumento de las exportaciones, del ahorro, de la inversión y -paralelamente- reducir el desempleo, el subempleo y el trabajo no registrado y aumentar el ingreso de los sectores medios y bajos de la escala social?
¿ Podrán los actores acordar un proyecto de desarrollo económico que junto al aumento de la productividad logre una creciente integración social y un crecimiento homogéneo de los ingresos salariales?
¿Cómo disminuir el costo laboral generando a su vez un mayor financiamiento de las institucionales laborales?
¿El Estado podrá reconstruir sus roles de regulación efectiva, de un mayor control y mejor administración del sistema laboral y además promover en forma activa una mejor inserción laboral de la oferta de la mano de obra?
Sin pretender agotar los temas en cuestión, vale destacar que para reflexionar en torno a ellos debe plantearse la cuestión de la legitimidad y representatividad de los partidos políticos, del empresariado nacional y de las entidades gremiales frente a la discusión del empleo y del mercado de trabajo. Por otra parte, la transnacionalización de las empresas abre un nuevo escenario en la negociación laboral, en la medida en que las decisiones se toman fuera del país.
Por otro lado, la integración económica -frente al proceso de globalización o de predominio del mercado mundial- debería contemplar la cuestión de la necesidad de aumentar en forma constante la productividad económica junto a la calidad del empleo y de un desarrollo del mercado de trabajo basado en estándares similares o cercanos a los países desarrollados o centrales.
El Estado debe resolver la cuestión de los sistemas de control y la administración de las instituciones de contribuciones laborales. Debe promover políticas activas de promoción laboral y generar mediante las políticas educativas, científicas, sociales y laborales el aumento del capital social humano de las personas. Asimismo, se debería implementar una política de recursos humanos del empleo público basada en el concepto de servidor público contemplando cuestiones de formación profesional y de eficacia. Otro aspecto del accionar estatal se vincula a la mejora de la producción de las estadísticas e información acerca del empleo, del mercado y de las cuestiones sociales.
Pero entre los interrogantes futuros acerca del proceso de democratización y del accionar estatal es importante preguntarse acerca de los nuevos modelos de distribución del ingreso nacional, de un mayor equilibrio entre las concepciones de los derechos laborales y comerciales y del modelo futuro de financiamiento de las instituciones laborales.
Este proceso de transformación económica y laboral parece no concluido, por lo cual la cuestión del empleo y del mercado de trabajo seguirá ocupando la escena política y constituyendo una de las mayores cuestiones sociales en los próximos años. En tanto, para las personas la cuestión laboral se ha transformado en una de las principales preocupaciones en su vida personal, cotidiana y social.
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